浅谈会计监督存在的问题和对策
文成县玉壶中学 吴海霞
[摘要] 目前会计信息出现很多失真的情况，会计监督存在着一系列的问题，要加强和完善会计监督职能，必须从要正确认识会计监督的重要地位和加强法律体系建设、明确会计责任主体，加强单位负责人在会计监督中的责任，试行会计委派制、对违法者予以严厉的制裁以及培养高素质的会计人员等几个方面着手。
[关键词] 会计信息 会计监督 内部监督 外部监督
会计监督是会计的基本职能之一，是我国经济监督体系的重要组成部分。随着现代企业制度的逐步完善市场经济的进一步发展，会计工作己发生了很大变化，会计涉及的范围不断扩大，业务处理也日趋复杂，投资者、债权人和社会公众等对会计信息披露的时效、范围、质量的要求越来越高。现代企业制度下如何加强会计监督己成会计界热衷讨论的焦点。为了规范会计行为，提高会计信息质量，加强会计监督己成为建立现代企业制度中一项重要内容。
一、会计监督概述
1、会计监督既是内部监督又是外部监督。所谓会计监督，是指会计工作人员依据《会计法》赋予的职权，将《会计法》规定的各项内容适用于具体的人和事，对单位经济业务事项的合法性、真实性和有效性所进行的监察、督促，落实法律规定应依法办理的业务内容。会计监督是实施《会计法》唯一具体、有效的执业环节。从其范围说，它首先是内部监督但绝不仅限于内部监督，同时也具有外部监督和社会监督的性质。如第十四条规定，“会计人员对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受”。令言凿凿，十分肯定。各单位所取得的原始凭证绝大部分是由外单位出具的，当甲单位会计人员依法拒绝接受乙单位不真实、不合法的原始凭证时，甲单位会计人员正是履行了其监督职权。无疑，甲单位的会计监督就不只是内部会计监督其具有外部会计监督的性质了，事实上内部兼外部监督的性质。
2、会计工作范围、具体内容、工作程序、质量要求等均由《会计法》规定。如各单位必须根据实际发生的经济业条事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告；会计核算以人民币为记账本位币；会计凭证包括原始凭证和记账凭证，原始凭证金额有错误的，应当由出具单位重开，不得在原始凭证上更正，记账凭证应当根根经过审核的原始凭证及有关资料编制，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，应当按照连续编号的页码顺序登记；各单位应当保证会计账薄记录五相符（账款、账物、账证、账账、账表）；账务会计报告应当根据经过审核的会计账簿记录和有关资料编制，财务会计报告由会计报表、会计报表附注和财务情况说明书组成等等。
3、会计人员的监督职权由法律赋予，会计人员依法行使监督职权受法律保护。
现行《会计法》规定：“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”。值得注意的是，会计人员“实行会计监督”已超出本单位，与第十四条规定“对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受”前后精神是一致的。在这个前提下，《会计法》指出：会计人员对违反本法和国家统一的会计制度规定的会计事项有权拒绝办理或者按照职权予以纠正，会计人员发现会计账簿记录与实物、款项及有关资料不相符的，按规定有权自行处理的，应当及时处理。同时，《会计法》还明令：任何单位或者个人不得对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员实行打击报复（第五条），单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责（第二十入条），单位负责人对依法履行职责的会计人员实行打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的依法给予处分（第四十六条）。《华人民共和国刑法》第二百五十四条同时严正规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体的领导人，对依法履行职责、抵制违反会计法、统计法行为的会计、统计人员实行打击报复，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役”。由此可见，各单位会计人员行使监督职权绝不是个人的随意行为，而是法律赋其权并受《会计法》保护。
二、会计监督存在问题的分析
会计监督不力究其原因主要表现在以下几个方面：第一，目前会计监督法律约束机制不全，使得会计不能有效的行使其监督职能，导致企业会计监督不力。随着经济体制改革的不断深人，企业的经营机制、经营方式也在不断更新。在整个经济工作过程中出现了许多以前没有的新情况、新问题，而与之配套的机制还未能建立和健全。针对所出现的经济活动，缺乏相应的监督机制和办法。就国有企业来说，在企业的所有权尚未分离之前，会计人员兼有双重身份、他既代表国家利益监督企业的财务收支和经济业务，同时又是企业管理者，随着国有企业的两权分离，会计隶属于企业，从而对企业的监督权自然就削弱了。另外，新的《会计法》虽已颁布，但是相关配套的法律法规却没有跟上。在前年因造假而在证券市场上闹的纷纷扬扬日“宁广厦”事件，它的发生对证券市场产生了巨大冲击，严重损害了公众股东的利益，但是却没有相应的法律条款对其直接责任人进行制裁，使得会计监督形同虚设。有的企业在新的财务制度运行之后，仍用传统的做法来看待新制度，没有按新制度的要求建立健全企业内部的管理制度，使得出现“新制度、老观念、老办法”，会计管理混乱。再者，在会计监督过程中有些概念很模糊，比如说会计监督、审计监督概念模糊，执法机构职责、权限有待明确。因此随着我国经济多元化的发展，如果有针对性的会计制度和核算体系还不健全，也就难以适应复杂多样的经济活动。第二， 企业管理体制不全，内部控制制度失调。我国企业内部管理和控制制度不全，主要体现在有的单位是根本就缺乏内部监督和控制制度，有的单位虽建立了相应的制度，但这些制度形同虚设，没有得到有效执行，以致会计秩序混乱，徇私舞弊现象经常发生。第三， 企业单位负责人的约束机制不全，阻碍了会计的有效监督。目前，在一些单位中企业管理者为了追求自身短期利益最大化，指使、授权会计机构、会计人员做假帐，伪造会计凭证，办理违法会计事项，从而使得会计工作受制于管理当局，不能独立行使其监督职能，破坏了正常的会计工作。第四， 会计人员综合素质不高，职业道德观念有待加强。一般来说，企业虚假的会计信息也是出自于会计之手，因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。我国的改革开放加快了会计与国际接轨的进程，虽解决了量方面的问题，但会计人员整体素质不高，知识结构、学历结构和业务水平偏低，多数没有经过专业培训，而且有的还是无证上岗。再者，会计人员的监督意识不强，法制观念淡薄，缺乏职业风险意识，职业判断能力弱，自我管制能力差，惟命是从，在权大于法的思想支配下，有意造假，使得会计信息失真在所难免。
三、加强会计监督的措施与对策
1、要正确认识会计监督的重要地位。《会计法》强调内部会计监督的目的在于：要使违法违纪行为首先遏制在会计工作初始阶段；不能将不法行为放纵到发生并铸成事实后，再寄希望于社会中介机构去审计、财政等执法部门去查办、社会和政府的监督上。这样做，将减少大量社会成本。由此证明，会计立法的精髓在于强化会计工作内部自身法律监督，即用权力制约权力。如果不承认会计监督的法律地位这个客观事实，则无异于否定《会计法》。只有正视会计监督的法律地位，单位负责人才能严格自律，遵守会计法，维护会计法，杜绝授意、指使、强令会计人员干其随心所欲的事；与会计工作相关的责任人员才能时时、处处把《会计法》奉为圭臬；所有会计人员才无后顾之忧，才能说真话，依法办实事。只有如此，才能确保贯彻实施；才能有利于宏观经济决策，维护公有经济和社会公众利益，促进廉正建设，做到弊绝风清。
2、加快法律体系建设，为会计监督的有效实施提供法律保障。会计监督的有效实施，离不开一系列的法律法规，要加强我国法律体系的建设。我国已颁布了新《会计法》，应尽快出台《会计法》实施细则，提高《会计法》的可操作性；建立和完善统一的会计制度，满足企业多元化经营的需要；明确会计监督、审计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能；加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度，对违规违纪的企业及其连带负责人予以曝光；同时还要强化一些相关配套法律及相关法规的实施，加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依。
3、明确会计责任主体，加强单位负责人在会计监督中的责任。在实际工作中，有些单位负责人认为自己是负责人，会计上的事情自己说了算，授意、指使、强令会计机构、会计人员按照他的意愿办事，出了问题将其一推了之或者找个替罪羔羊，减轻自己的责任，这些都严重阻碍了会计监督工作的正常进行。因此明确单位负责人的会计责任主体地位，是保证会计信息真实的关键。作为单位负责人，他应对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项，这样就加强了单位负责人为单位会计行为的责任主体的地位，为会计工作者明确行使会计监督职能提供了保障。再者，为了适应现代企业管理制度的要求，单位负责人作为会计责任主体，还必须要懂管理、懂业务、懂财务、懂会计，熟悉有关经济法规，对自己负责，对单位负责，对法律负责。
4、强化企业法人治理机构的会计责任。新的《会计法》对会计工作赋予法律责任，明确了法人治理机构的会计责任，增强企业管理当局通过不恰当会计行为侵害所有者权益的风险，不仅会计人员做假要承担法律责任，而且管理当局授意也将被追诉。新《会计法》有力地约束了会计工作，形成会计活动主体与会计相一致的完整责任主体。消除当前主体权利与行为不一致所导致的责任界定不清，相互之间推诿而影响会计监督难以实现的现象。
5、实行会计委派制。实行会计委派制是现代企业制度下加强所有者监督，维护所有者权益的需要，与现代企业制度并不矛盾。委派制的目的是执行会计监督的会计人员与被监督企业分离，不存在人事及经济利益关系。只有这样才能消除会计人员的后顾之忧，才能真正发挥会计的监督作用，以便具有公正性。因此，实行会计委派制、借助企业外部会计专业力量进行财务监督是必要的和可行的。并且政府实行会计委派制消除了会计人员与企业管理当局在经济利益上的共同关系，再冠以新的会计法确定的法律责任，相信长期困扰的会计信息失真的顽疾将得到彻底根治。
6、严厉制裁，建立对会计违法行为的约束机制。要用法律、行政、市场、经济等手段，规范约束会计主体的行为，推进财务会计诚信体系建设。建议尽快完善会计法规，明确执法依据，以利于执法机关对违法造假行为的制裁;引入民事赔偿制度，明确造假者经济上的赔偿责任，通过诉讼程序迫使造假者退出非法所得，增加违法人员的追假成本。财政部门要在《会计法》赋予的职权范围内，加大对单位负责人、会计主管人员及直接责任人的查处力度，将处理事与处理人相结合，改变以往对违法违规部门对事不对人，屡查屡犯，屡禁不止的局面。对一些典型的案例在媒体公开曝光，营造会计工作法制氛围。要逐步建立健全包括企业、负责人、会计人员、注册会计师、会计师事务所在内的会计信用评价系统，通过制定会计信用评价规则，协调税务、审计等部门搜集整理会计信用信息，建立会计信用档案，加强信用轨迹跟踪，并开设会计信用网站。随着信用评价体系建设的不断深入，信用信息的搜集、评价、发布可交由信用中介机构承担，财政部门着重做好监督工作。可通过报刊、电视、公共网站等媒体进行定期公示，并实行红、黑榜制度，增加对会计造假者的舆论压力，促进诚实守信的职业道德建设。
参考文献：
1、《经济法学》（第二版）：潘静成主编，中央广播电视大学出版社，2000年3月第二版：
2、《林业财务与会计》，赵玉民，《加强会计监督的措施》，2002年第10期；
3、《浙江财税与会计》，湖州市财政局课题组，《加强我市会计监督工作的对策建议》，2003年第2期；
4、《财经理论与实践》，周丽君，《浅议会计监督及其运作要求》，2001年第7期；
5、《财会研究》，顾建平，《试论完善单位内部会计监督机制》，2001年第10期
关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知
农业部
关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知
农经发[2003]8号
各省、自治区、直辖市和计划单列市农（牧、渔）业（厅、局、委、办）：
今年以来，各地按照中央农村工作会议的要求，加大了《农村土地承包法》的宣传力度，取得了明显成效。但是，一些地方随意调整、收回农民承包地、强迫农民流转承包地等问题比较突出，农民群众反映强烈。为切实落实党的农村土地承包政策，全面执行《农村土地承包法》的规定，决定在全国开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查。现将有关事项通知如下：
一、要把检查农村土地承包政策法律贯彻执行情况作为履行职责的重要手段
土地是农民的重要生产资料，土地承包经营权是农民的基本财产权利，是农民根本利益之所在。无论是随意调整收回农民承包地，还是强迫农民流转承包地，都是对农民土地承包经营权的直接侵害。各级农业部门要高度重视农村土地承包中存在的矛盾和问题，切实履行《农村土地承包法》赋予的职责，加强管理，努力维护农民的土地承包权益。要通过检查农村土地承包政策法律贯彻执行情况，发现问题，解决问题，总结经验，促进政策法律的完善和提高。今后对农村土地承包政策法律执行情况要加强经常性的检查。
二、要把侵害农民土地承包经营权益行为作为检查的重点
当前，侵害农民土地承包经营权问题已经成为侵害农民权益的突出表现形式。重点检查以下十二类行为：
（一）干涉承包方依法享有的生产经营自主权。如干涉农民自主安排的生产经营项目，强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。
（二）违法收回农户承包地。如强行收回外出务工就业农民的承包地，收回承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，用收回走农民承包地的办法搞劳动力转移等。
（三）违法调整农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。
（四）不落实二轮承包政策。对适合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，如不执行延长土地承包期三十年政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。
（五）利用职权变更、解除土地承包合同。如因承办人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。
（六）强迫承包方流转土地承包经营权。如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。
（七）阻碍承包方依法流转土地承包经营权。如对承包方合法流转土地承包经营权做出限制等。
（八）侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。
（九）违法发包农村土地。如未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入，泄露土地招标承包标底秘密等。
（十）侵害妇女依法享有的土地承包经营权。如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等。
（十一）行政、司法机关和村级组织不作为。如基层法院不受理农村土地承包纠纷诉讼，农村土地承包仲裁管理机关不受理农村土地承包纠纷仲裁请求，乡（镇）人民政府不受理农村土地承包纠纷调解，农业行政主管部门不受理农民群众有关农村土地承包纠纷的来信来访，村级组织不执行仲裁、司法结论或名义上执行实际上拖延不办等。
（十二）地方制定的政策是否有违反国家农村土地承包政策法律的情况。
三、了解各地对《农村土地承包法》的学习宣传和贯彻实施情况
《农村土地承包法》是全面规范农村土地承包关系的重要法律。宣传贯彻《农村土地承包法》是各级农业行政主管部门做好农村工作的基本职责和基本要求。要对照我部《关于认真做好〈农村土地承包法〉学习宣传和贯彻实施工作的通知》（农经发[2002]12号）的要求，检查学习宣传和贯彻实施工作的情况。主要是：
（一）组织落实情况。重点是检查各地农业部门在地方党委、政府的领导下，组织贯彻实施《农村土地承包法》的情况。
（二）学习培训情况。是否制定了学习和培训计划，干部职工对法律各项规定的理解和掌握情况，组织培训的人次有多少、受教育的范围有多大等。
（三）宣传教育情况。重点是把《农村土地承包法》的精神和内容宣传到村、到户、到人的情况。
（四）实施办法制定情况。是否将《农村土地承包法》实施办法列入地方立法计划，工作进展情况；现有土地承包管理方面的地方法规、规章修订和完善情况等。
四、扎扎实实地做好检查工作
下半年，农业和农村工作的任务十分繁重。开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况的检查，时间紧、任务重。各地农业行政主管部门要加强对检查工作的领导，坚持“两手抓”，一手抓深化农村改革和农民增收，一手抓现有政策法律的贯彻落实。要统筹安排，精心组织，落实检查任务；要结合检查对农村土地承包政策法规进行一次再落实，再宣传，形成一个新的宣传高潮。检查中要注意法律与政策的衔接，对法律没有规定的要依照政策进行处理。要坚持实事求是的原则，严禁弄虚作假，欺上瞒下。
今年是《农村土地承包法》正式实施的第一年，十届全国人大常委会已把《农村土地承包法》列入今年第四季度执法检查计划。各地要抓紧8、9两个月的时间进行自查，检查报告连同农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查汇总表于9月底前报送我部。为保证检查工作的顺利进行，我部将于9月上旬派出检查组进行重点检查。
特此通知。
附：农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查汇总表
二○○三年七月二十三日
