一、领事裁判权的确立是清末司法主权不能自主的开始
(一)领事裁判权概述
1840年鸦片战争后，中国由一个完整的封建社会逐渐变为半殖民地半封建社会。半殖民地，指形式上独立、实际上为帝国主义国家所控制的国家。西方列强借口中国的司法制度过于野蛮残酷，不能适用于西方人，因此强迫清朝政府承认外国的领事裁判权。从此，清朝的司法主权开始遭到破坏，对在中国领土上发生的案件的审判管辖权受到分割。
领事裁判权指外国侨民不受居留国法律管辖的特权，外国侨民在居留国犯罪或成为民事被告时，只受本国领事或其在居留国所设立的法庭依照本国法律审判，它是帝国主义国家强加于半殖民地国家的特权之一。是清朝司法主权不能自主的开始。
（二）领事裁判权对清朝司法主权的危害
列强在中国取得领事裁判权，始于1843年在香港签定的《中英五口通商章程》。该条约第十三条规定：英人在中国犯了罪，不受中国法律制裁，中国政府也不得过问，“由英国议定章程、法律发给管事官照办。”这就大大破坏了中国的司法主权。同年签定的中英《五口通商附粘善后条款》，其中第五、六款对领事裁判权又作了补充规定,不仅英国人在中国领土上犯罪，中国政府不得过问，即使英、华人之间的债务纠纷，亦得“由华、英该管官一体从公处结”。英国人违反禁令“擅到内地运游者，不论系何品级，即听地方民人捉拿，交英国管事官依情处罪”。中国司法机关无权过问，并不许中国人民对这种目无中国法律、心怀叵测的人“擅自殴打伤害”。这不是只让外国侵略者在中国横行无忌而不许中国人起而自卫，给予应有的处罚吗？
根据一系列不平等条约的规定，当时领事裁判权的主要内容为：
一、原、被告均系有约国人（依不平等条约在中国享有领事裁判权国家的人），由其驻华领事审判，中国官员无须过问也不得过问。
二、原、被告，一方为有约国人，另一方为第三国人，由有约国领事按照其与第三国订立的条约办理，中国无须过问。
三、原告为中国人，被告为有约国人，由该有约国领事衙门审判。
四、原告为有约国人，被告为中国人，案件由中国地方官员审判，但得通知该国领事派员“莅审”。
五、原、被告一方为无约国人，另一方为中国人，或均系无约国人，其案件虽由中国官府受理，但须邀一有约国领事会同裁判。
六、为外国人船上服务的中国人犯案，中国地方政府也无权单独审断，须通过就近税务司转告该船领事官派员前往观审。
以上六点，表明清王朝的司法主权支离破碎，失去了司法管辖权，真正的司法管辖权在一定程度上已被有约国人把持。至第二次鸦片战争时签定新约，领事裁判权被延伸，所有与中国签订不平等条约的国家都享有这种特权。
领事裁判权在华确认之后，作为战败国的清政府，对于洋人在中国犯罪或洋人之间的诉讼，已经完全失去了司法管辖权。在国际交往中，各国不论大小强弱，都必须遵循民族自决和维护主权完整的原则。在中国历史上，“浦天之下，莫非王土”，封建中央王朝大多拥有完整的领土主权和司法审判的主权。直到清朝中期，凡在中国领土上发生的涉外案件，仍然由清政府审理。清朝对外国侨民犯罪，规定只适用属地主义原则，防止其逃避罪责，并针对犯罪行为科以重刑。“凡化外人犯罪者，并依律拟断”。而领事裁判权在中国的确立，使这一制度开始发生根本改变。外国侵略者可以在中国的土地上任意横行，清朝的法律对其没有了约束力。
（三）领事裁判权的行使机构---领事法庭
为行使领事裁判权，帝国主义列强还依不平等条约先后在中国设立了各自的司法机构。以英国为例，它在华设有审理其侨民案件的领事法院、英国驻华高等法院和上诉法院。
领事法院设于每一领事区，由领事兼任审判官。它审理领事管辖区内的民事案件和刑罚在徒刑一年以下、罚金在一百英镑以下的刑事案件。英国驻华高等法院常设在上海，它除了作为第二审法院外还有权审理在华侨民的一切民刑案件，并是各地海事、破产、离婚与谋杀等重大案件的第一审法院。上诉法院受理不服高等法院刑事判决和民事判决（诉讼标的在二十五英镑以上）的上诉案件。诉讼标的在五百英镑以上或有重大影响的民事案件，还可向伦敦枢密院上诉，但刑事案件的判决，不经枢密院允许，不得上诉。
以上可知，列强不仅在中国设立了行使领事裁判权的司法机关，并且公然确认为其本国法院的下级司法机关。明目张胆地破坏了清朝司法组织的完整和统一。可以说，列强在华设立的领事法庭，是对清政府司法管辖权和司法组织的双重侵犯，使之更加半殖民地化。
二、观审制和会审制是对领事裁判权的扩充
（一）观审制
为了扩张领事裁判权，资本主义列强还蓄意谋取观审权。观审制是西方列强取得在华领事裁判权以后强行干预中国司法审判的制度。即在原告是外国人、被告是中国人的案件中，原告所属领事官员也有权前往“观审”，中国承审官应以观审之礼相待。如果观审官员认为审判、判决有不妥之处，有权提出新证据、再传原证，甚至参与辩论。[7]观审双方似乎是平等的，其实大不相同。外国领事以战胜者自居，其观审名之曰“莅审”，中国官员应以“礼相待”。而中国观审的官员处于半殖民地之地位，更不懂外国法律，其观审只是一种形式，甚至有少数人因漠视或不屑卑躬屈膝而不前去领事衙门观审。所以，这种“观审”，实际上是享有此特权的外国领事发号施令，操纵审判，为所欲为。
虽然这项特权起初只有英、美两国，但因清政府对各国列强均有最惠国待遇，故各列强纷纷借口利益均沾而取得了观审特权，清朝司法主权遭到更严重践踏。列强在华观审制的取得表明，其不但利用领事裁判权使本国侨民不受中国法律的制裁，并开始利用这一制度插手清朝的审判制度，甚至对中国人民定罪，这就将领事裁判权又向前迈了一步，是对原有领事裁判权的扩充。
(二)会审制和会审公廨
所谓“会审”制度，指在列强霸占的中国领土“租界”内，由中国政府所委派的官员与驻该地的领事馆派遣的官员组成会审衙门，审理“租界”内案件的制度。是列强在租界中强行实行的殖民主义制度之一。
1858年《中英天津条约》明文规定：“两国交涉案件，彼此均须会同公平审断，以昭允当”。1864年，清政府命上海道与英、美、法驻上海租界领事达成协议，设“洋泾浜北首理事衙门”作为中国派驻租界的常设司法审判专门机构。在上述三国领事参加下，专门负责审理“租界”内的英美人为原告、中国人及无约国人为被告的民刑案件。会审制度于此开始。
为了把中外会审的组织和方式确定下来，1868年，英美领事又与上海道订立《上海洋泾浜设官会审章程》，改“洋泾浜北首理事衙门”为会审公廨，进一步确立了会审制度。
根据会审公廨章程的规定，原被告均为外国人的案件，只能由外国领事审理，中国政府无权干涉；原告为中国人、被告为外国人的案件，由外国领事“主审”，中国只能派会审官员前往“观审”。虽然观审官员如果认为审理不当，可以逐细辩论，实际上意见往往不被采纳。至于被告为中国人的案件，只有钱债、斗殴、盗窃等在枷杖以下的罪，才允许中国官员判决，其余较大的案件，均由外国领事与中国官员“会审”，实权却由外国领事掌握。其所适用的法律，由外国领事从西方国家的法律中选择。会审权的范围，最初只限于一般民事案件，随着帝国主义列强侵略的深入，逐渐扩展到涉外纠纷和海关争议案件。
1911年辛亥革命爆发，帝国主义乘机占领会审公廨，将其改由各国驻上海领事团全权控制。通告确认租界内纯数中国人的民刑案件，外国领事亦可直接派员参加审判，刑事可判十年、二十年的重刑，民事案件只以一审为终审；不承认上海道为上诉机关；凡与外国人有关的案件，即使发生在租界外，或被告居住在租界外，只要洋人告发，会审公廨也可越界捉拿审讯犯人。
中外官员会审制度，是外国侵略者侵犯中国司法主权、迫害中国人民更为狡猾和隐蔽的手段。如果观审制尚不能满足侵略者，那么，会审制则让侵略者堂而皇之的在中国做起了法官，各国领事已由陪审、会审，发展到主审。进一步践踏了清朝的司法审判主权。总之，这种所谓会审是：对外国人犯罪是否科刑，中国官员“例不过问”；而对中国人，不仅钱债、斗殴、盗窃等在枷杖以下的罪可以判处，而且外国领事可以超越权限，“径定监禁数年者”。在中国领土上出现了“外人不受中国之刑章，而华人反就外国之裁判”的现象。更进一步加深了清末司法制度的半殖民地化程度。使得中国人民在涉外纠纷的审理中处于受侮辱和被歧视的地位，露骨地践踏了中国的司法主权。
三、资本主义列强对清朝司法主权的武力干涉
在清朝末年发生的一系列“教案”中，资本主义侵略者通过外交和军事手段对清朝政府施加压力，要求清政府按照列强的意愿对中国人民定罪，干涉清朝的司法主权，笔者认为，这类事件也可视为清末司法主权不能自主的表现。本文以此作为对这个论题的补充。
教案是帝国主义利用宗教侵略中国，引起中国人民反抗而酿成的案件。鸦片战争后，列强利用不平等条约，派遣天主教和基督教新传教士深入中国内地，进行非法活动。因传教士经常强占土地，包揽诉讼，欺压人民，挑起教徒和非教徒纠纷，因而激起公愤，各地先后发生捣毁教堂或殴杀有民愤的传教士事件，于是列强向清政府施加军事或政治压力，提出种种无理要求。
1860年，法国天主教传教士在天津望海楼设立教堂，吸收恶棍入教，拐骗人口，强占民地，激起民愤。1870年6月21日天津人民因育婴堂虐待死婴儿数十名，聚众到教堂说理。法国领事丰大业持枪往见北洋通商大臣崇厚，并开枪恫吓，又在路上向天津知县刘杰开枪，击伤随从一名。群众怒不可遏，打死丰大业，焚烧法、英、美教堂及法领事署。事件发生后，法、英、美等七国军舰集结天津、威海一带示威。清政府对侵略者屈服，将天津知府和知县革职充军，将爱国人民当作凶手查办，杀死20人，充军25人。赔偿教堂洋楼修造银二十一万两，殡葬银两二十五万两。
还有一例，1895年5月28日，成都人民过端午节举行掷果会，英美传教士将掷果小孩捕入教堂，民众派三人到教堂交涉，亦被扣押，激起众怒，当晚即将英美传教士住宅及教会医院焚毁，并将天主堂内埋藏的尸首送官府检验。接着有数十地发生反洋教斗争。法、英、美各国派军舰在长江示威，并向清政府恫吓。清政府媚外投降；将四川总督刘秉璋，乐山、灌县、大邑、冕宁及新津等各县知县撤职，又将朱瑞亭等六人杀害，其他17人充军。并赔成都各教堂银七十万两、川南各教堂银二十万余两、四川其他英、美各教堂十万余两。另外，比较著名的还有扬州教案、曹州教案、清浦教案、酉阳教案等，结局大致都是如此。
弱国无外交。今天看来，这一系列教案给我们感受最深的可能是清政府的软弱无能。但在这一系列教案解决的同时，从一个侧面折射出内外交困下的清政府的司法主权问题。以天津教案为例，法国侵略者无法亲自对中国人民定罪，但在尝到战争带来的甜头后，早已摸透了清政府的心理。便动用军事力量，强行要求清政府惩办“凶手”，对中国人民定罪，达到掠夺钱财、谋取更大利益的目的。而清政府为取悦侵略者，更置家国主权和司法主权于不顾。
关于民众聚众事件，嘉庆十五年（1810年），嘉庆为有效弹压不法闹事，通过颁布条例，严厉规定：“刁民……约会抗粮……借事罢考、罢市，……（或）同谋聚众，转相纠约，下手殴官者”，为首“斩立决”，为从“绞监侯”。[11]刑法也规定，“凡斗殴杀人者，不问手足、他物、金刃，并绞（监侯），故杀者，斩（监侯）”。[13]那么，即便打死了激起民愤的法领事，至多也就是“斩监侯”，还要待每年秋审与朝审后在决定行刑与否。也决不可能“即行正法滋事人二十人，发配安置二十五人”，并“所杀领事及英法各国人以殡葬银两二十五万两”。二者之间相差可谓不小。
对于爱国民众焚烧的教堂洋楼，根据《大清律例》“并记所烧之物减价，尽犯人财产折锉赔偿，还官给主”。那么，烧毁的几座教堂和洋楼价值又怎能高达银二十五万两？显然是侵略者在趁机明目张胆的掠夺钱财。对于将“天津知府和知县革职充军”，我们先来看看《大清律》是怎么规定的，“至刁民滋事，其同城武职不行捉拿，及地方文职不能弹压抚恤者，俱革职；该管之上司文武官徇庇不即申报，该督抚、提镇不行题参，俱交部议处”。[12]即何处出现聚众滋扰闹事，主管该处的督抚、文武职官均应承担职务连带责任，但充其量也不过革职。而在天津教案中，天津知府和知县却被处以仅次于死刑的发配充军。以上无理和过分的片面要求，是法国侵略者通过清政府强行达到的。在外交和军事巨大压力下，清政府根本无法按照清朝律例审判，完全按照法国侵略者的要求草草结案。清政府和其司法机关再一次充当了列强的工具。可想而知，清政府连国家主权都已丧失贻尽了，司法主权更无从谈起。
领事裁判权和观审、会审制是帝国主义统治和奴役中国人民、侵犯中国司法主权的制度。在中国一直存在了一百年之久，给中国人民造成了数不尽的苦难和耻辱。在共产党领导下，中国人民经过了坚苦卓绝的斗争，建立了新中国之后，才永远废除了这种反动制度。总之，清末司法制度的半殖民地化是生产力落后的结果，是清政府腐朽没落、屈膝投降的结果。现在我们研究和学习这段历史，就一定要以史为鉴，发展经济，富民强国，加强军事力量和军事防御，确保我国独立主权的完整。在认识和处理国际问题时，一定要以国家的主权完整为前提，牢记只有国家的强大和独立，才有司法的独立。也使我更加深刻地体会到，必须坚持中国共产党的正确领导，紧密团结在党中央周围，努力发挥党员的先进性，进一步加强党的执政能力建设，兢兢业业，做好本职工作，为实现国家的长治久安和繁荣富强贡献自己的毕生精力。
商务部关于2009年国家级经济技术开发区工作的指导意见
商务部
商务部关于2009年国家级经济技术开发区工作的指导意见
商资发[2009]138号
2009年是我国进入新世纪以来经济发展最为困难的一年，也是蕴含重大机遇的一年。国际金融危机引发的世界经济衰退对我国的冲击仍将持续，对产业集中、经济外向度较高的国家级经济技术开发区（以下简称开发区）的影响将更为明显。近期，党中央、国务院及时采取了灵活审慎的宏观经济政策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，连续出台了扩大内需、保持经济平稳较快增长的一系列重大举措。为认真贯彻落实党中央、国务院的重要战略部署，积极应对国际金融危机，现就2009年开发区工作提出以下意见：
一、各开发区要全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观, 充分发挥精简高效、亲商务实的体制优势和多年发展形成的综合优势，积极扩大内需，保持经济平稳较快发展，加快发展方式转变和结构调整，积极促进就业，继续成为所在地的经济增长极，成为国家规划的新的经济增长带的重要支撑点，成为区域经济协调发展的促进平台。
二、千方百计扩大内需。扩大内需是当前经济工作的基本立足点，是保增长的根本途径。各开发区要抓住中央和地方扩大投资的机遇，及时调整财政预算，增大筹融资规模，加大基本建设投入，集中财力实施一批基础设施和民生工程建设。积极与国家产业振兴计划做好衔接，努力争取国家重点产业项目和产业基地落户开发区。引导企业拓展内销市场，增强抗风险能力。
三、稳定利用外资规模，提高利用外资质量。一是进一步完善投资环境，不断推进投资便利化。将创建政策透明、行政规范、营商便利、公平竞争的投资环境作为当前提升我国引资竞争力的重要手段。进一步清理涉及外商投资企业的收费和检查事项，大力构建政府公共服务平台。利用各种平台和机会，加大对外招商和宣传力度，增强外商对开发区投资环境的了解和对我国经济发展前景的信心，深入开展产业招商、以商招商，确保取得实效。二是优化利用外资结构。将利用外资与促进国内产业优化相结合，重点鼓励外商投资高新技术产业、节能环保产业和现代服务业。加快推进产业结构转型升级，大力支持重点产业发展，做大做强优势产业和重点企业，加大服务扶持力度，进一步提升层次扩大规模。坚持科学发展，加强节能减排和环境保护，积极创建国家生态工业示范园区，大力发展循环经济，提高土地利用节约集约化水平。
四、大力发展服务外包产业。将促进服务外包产业发展作为保增长、扩内需、调结构和增加高校毕业生就业机会的重要途径。研究出台促进服务外包发展的综合性政策措施，支持服务外包企业人才培养、国际资质认证和公共服务平台建设，努力缓解大学生就业压力。认真落实国务院办公厅《关于促进服务外包产业发展问题的复函》（国办函［2009］9号）精神，各开发区特别是20个服务外包示范城市的开发区要加大对服务外包产业的财税政策支持力度，鼓励和支持企业积极承接国际服务外包业务。中西部地区的开发区可充分利用中央财政贷款贴息政策扩大服务外包基础设施建设规模，加快建设进度。
五、稳定进出口规模，加快转变外贸发展方式。一是加大财税金融政策支持。用好用足国家出口退税等政策，加大对外贸发展的财政资金支持力度。加大对企业的信贷支持力度，改善企业融资担保条件，健全出口信用风险保障机制。稳定出口采取的各项措施一定要符合WTO规则。二是引导企业大力开拓新兴市场。在继续巩固美欧日等传统市场的同时，积极引导企业下大力气开拓南亚、中东、中亚、南美、东欧等新兴经济体和发展中国家出口市场。鼓励和支持企业到新兴市场参展办展，进行商标注册、质量认证，支持企业建立境外营销网络。三是优化出口商品结构。重点推动自主品牌产品和大型机械、成套设备以及优势农产品、劳动密集型产品出口，加大对中小企业技术创新和参与国际竞争的扶持力度。深入推进科技兴贸工程，搞好创新基地建设。提升加工贸易产业产品层次，延长加工贸易产业链条。加强出口产品质量促进工作，面向企业提供进出口产品质量检验标准咨询服务，完善出口产品质量全过程监管体系。
六、大力推进区域经济协调发展。充分发挥开发区综合优势，促进本地区经济结构战略调整和区域经济协调发展。以市场需求和产业发展规律为导向，探索建立东中西部开发区之间产业转移合作机制。东部地区的开发区要深化开放，采取措施推动本区域向国际先进制造业、高新技术产业、现代服务业集聚区和跨国公司研发中心、区域总部方向发展。中西部地区的开发区要加快发展内陆开放型经济，通过制定优惠政策、改善投资环境、完善物流设施，积极承接国外和东部地区产业转移，努力打造产业转移示范园区。积极探索投资合作方式，进一步扩大和提升沿边对外开放水平。发挥开发区对周边地区的辐射带动作用，推动区域性综合性产业增长带和经济圈形成。
七、积极促进就业。开发区要把就业工作摆在突出重要的位置，实施积极的就业政策，加大财政投入，调动企业、劳动者和社会各方面力量促进就业和再就业。发挥重大项目带动就业的作用，尽可能多地提供就业机会，鼓励劳动密集型产业特别是中小企业和服务业吸纳就业。组织区内企事业单位积极参加商务部、教育部、人力资源和社会保障部共同举办的高校毕业生网络招聘会和其他招聘活动，吸引更多的高校优秀毕业生投身开发区建设。根据商务部和团中央要求，依托区内企业建立"青年就业创业见习基地"，推动企业提供见习岗位。健全公共就业服务体系，加强职业技能培训。
八、增强社会责任意识，进一步完善社会保障体系。继续高度关注和改善民生，加大投入和保障力度，进一步完善社会保障体系。依法规范征地并加强被征地农民的就业培训和社会保障工作。保障劳动者合法权益，妥善处理劳资纠纷，认真做好企业突发事件的应对工作，完善相关应急协调机制。积极引导和监督区内企业履行社会责任，防止出现大规模集中裁员现象，维护和谐安定的良好局面。
九、切实加强公共服务，帮助企业解决实际困难。各开发区要寓管理于服务之中，将政策目标转化为符合企业需要的政策措施。在税费、融资和服务等方面出台相应扶持政策，帮助企业减负降压，坚定发展信心。关注重点出口企业经营状况，加强对出口企业的政策引导、信息服务和专题培训力度，增强企业应对市场变化的能力。建立开发区管委会与企业之间高效的沟通联系机制，将基层意见反馈制度化、常态化，及时掌握企业在经营中遇到的困难和问题。引导企业认真总结应对国际金融危机的成功经验，并加以宣传推广，发挥示范带头作用。
十、各开发区要切实把认识统一到中央对国内外经济形势的分析判断上来，把行动统一到中央的部署上来，把思想统一到科学发展观的要求上来，旗帜鲜明地将扩大内需、保持经济平稳较快发展、加快经济结构调整和发展方式转变以及促进就业作为2009年的首要任务，积极应对金融危机，与企业共克时艰、共渡难关，实现又好又快发展。
商 务 部
二〇〇九年三月二十六日
