扬州市市区“门前四包”责任制管理办法
江苏省扬州市人民政府
扬府发〔2004〕163号
关于印发扬州市市区“门前四包”责任制管理办法的通知
各区人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：
现将《扬州市市区“门前四包”责任制管理办法》印发给你们，希认真遵照执行。
二OO四年十一月四日
扬州市市区“门前四包”责任制管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强市区市容和环境卫生管理，提高城市管理水平，提升扬州名城形象，根据《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市绿化管理条例》及其他有关规定，结合市区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市区范围内“门前四包”责任制的管理。
第三条 本办法所称“门前四包”责任制是指责任人负责对其责任区实行包市容整洁、包卫生清洁、包绿化完好、包设施无损的责任制度。
第四条 市城市管理局（市城市管理行政执法局）[以下简称市城管部门]主管全市“门前四包”责任制工作，负责市区“门前四包”的指导、协调、检查、评比、执法等工作。
各区人民政府、市经济开发区管委会负责组织实施本辖区内“门前四包”责任制工作；指导监督检查街道办事处和乡（镇）人民政府落实“门前四包”责任制工作。
各街道办事处、乡（镇）人民政府具体负责本辖区内“门前四包”责任制的组织实施工作，落实责任人，完善管理网络，组织日常检查和监督。
规划、建设、国土、房管、公安、工商、卫生、环保、交通、广电、园林等部门，按照各自职责协同实施本办法。
第五条 广播、电视、报刊、网络等公众媒体，应当加强“门前四包”责任制的宣传教育，提高公民的市容环境卫生意识和公共道德水平。
第六条 任何单位和个人都有权监督“门前四包”责任制的实施，对不认真履行“门前四包”责任的责任人以及管理部门的失职行为，有权向各级人民政府或有关部门举报。
第二章 标准与实施
第七条 市区道路两侧的建（构）筑物或者其他设施、场所的所有权人是“门前四包”责任人。所有权人、管理人、使用人之间约定管理责任的，从其约定。责任人不明确的，由街道办事处或乡（镇）人民政府确定并予告知。
“门前四包”责任区范围：责任人建（构）筑物临街立面及临街一侧房基线（有护栏、标志或者围墙的，从护栏、标志或者围墙起算）至人行道的路牙（无人行道的，以道路边线为界）；无毗邻单位的，从其四周房基线起算（有护栏、标志或者围墙的，从护栏、标志或者围墙起算）。具体范围由街道办事处或乡（镇）人民政府在“门前四包”责任告知书中告知责任人。
无责任人的地段和城市公用设施，由建设、国土、房管、公安、广电、园林、电信、邮政、供电等部门、单位以及街道办事处、乡（镇）人民政府按照职能和产权所有，分别做好日常管理工作。
第八条 “门前四包”责任制的具体内容及标准：
（一）包市容整洁。责任人负责保持责任区内市容市貌整洁：建（构）筑物外立面整洁，无残墙断壁，无乱贴乱画，无乱挂乱晒；店牌店招和夜景照明按要求设置，无乱设广告（标牌、戗牌），无灯光不亮；无出店经营（作业、展示商品）；门前车辆按线停放，首尾一致，无乱停车辆；无乱搭乱建，无乱堆乱放，无乱设摊点等现象。
（二）包卫生清洁。责任人负责保持责任区内环境卫生清洁：按规定自设垃圾收集容器并保持外观清洁，生活垃圾、有毒有害垃圾按规定投放，不得将垃圾、废弃物扫地出门或向责任区外清扫，不乱倒污水、粪便，不乱倒渣土；及时清除地面痰迹、废弃物和积水积雪积冰；不焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物；施工现场按规定设置围挡，竣工后及时清理等。
（三）包绿化完好。责任人负责保持责任区内树木花草、绿岛、花圃的完好：禁止擅自修剪或砍伐树木；禁止依树搭棚或在树木上乱钉乱挂；禁止折损树枝；禁止在树木上晾晒衣物；禁止践踏绿化；禁止乱占绿地或向绿地倾倒垃圾、废弃物等占绿毁绿行为。
（四）包设施无损。责任人负责保持责任区内城市公用设施完好无损：无擅自挖掘道路；无汽车等大型车辆占压人行道板；无毁坏、擅自改动或迁移市政设施、夜景照明设施、环卫设施、绿化设施等。
第九条 各街道办事处和乡（镇）人民政府按照属地管理原则，分年度向辖区内的责任人发送“门前四包”责任告知书；责任人变动的及时告知。“门前四包”责任告知书的内容包括责任区的具体范围、责任要求、责任人的权利义务等，由市城管部门规定统一式样，一式三份，一份送达责任人（由被送达的责任人签收），一份送达区城管部门，一份存档。
第十条 责任人应按照“门前四包”责任告知书的内容，落实定人、定岗、定时、定责管理制度，认真履行责任，保证责任区符合国家以及省城市容貌标准、城市环境卫生质量标准和本办法规定的标准。
责任人对在责任区内发生的违反“门前四包”责任制管理规定的行为应当劝阻和制止；劝阻和制止无效的，应及时报告城管部门或其他有关部门查处，并协助处理。
第十一条 责任人可采取下列两种方式履行“门前四包”责任：
（一）责任人自包。
（二）责任人出资委托代包。责任人将“门前四包”的具体工作委托给市容环境卫生作业等相关企业承担，但责任人的“门前四包”责任不转移。
第三章 检查与考评
第十二条 市城管部门负责制定具体的“门前四包”责任制检查考评办法。
区人民政府、市经济开发区管委会和市城管部门对“门前四包”工作定期组织检查，以街道办事处（乡、镇人民政府）的辖区为单位每季度进行一次初评，半年进行一次小结，年终进行总评。
各街道办事处、乡（镇）人民政府对辖区内“门前四包”责任制的落实情况每月进行检查或不定期抽查，按路段建立“门前四包”台账，按标准考核评比。
第十三条 根据检查考评情况，每年评出一批先进责任人和较差的责任人，并在新闻媒体上公布。
第四章 奖励与惩罚
第十四条 市、区人民政府安排专项资金用于开展“门前四包”工作。对履行“门前四包”责任较好的责任人，由街道办事处或乡（镇）人民政府报区城管部门给予通报表扬；对落实“门前四包”责任制成绩显著的责任人、个人和组织，由区人民政府、市经济开发区管委会或市城管部门给予表彰和奖励；对制止、劝阻和举报违反“门前四包”责任制管理规定的重大违法行为效果突出和落实“门前四包”责任制成绩突出的责任人、个人和组织，由市人民政府给予表彰和奖励。
第十五条 对“门前四包”责任制管理工作落实不力的街道办事处、乡（镇）人民政府，取消年度文明单位、先进单位的评比资格；其主要负责人由所在的区人民政府、市经济开发区管委会视情节给予处理。
第十六条 有下列情况之一的，按以下规定处理：
（一）月检查不符合要求的，由街道办事处、乡（镇）人民政府责令责任人限期整改，并通报批评；
（二)一年内累计三次检查不符合要求的，由区人民政府、市经济开发区管委会对责任人进行通报批评；责任人属单位的，取消该单位年度文明单位、先进单位评比资格；
（三）拒不履行“门前四包”责任的，由市城管部门对责任人进行通报批评、新闻曝光。
第十七条 责任人不履行城市市容和环境卫生管理责任的，由市城管部门责令限期改正；逾期未改正的，依法处以一百元以上一千元以下罚款。
第十八条 违反市容整洁、卫生清洁、绿化完好、设施无损管理规定的，由市城管部门或其他相关部门依据有关法律法规进行查处。
第五章 附 则
第十九条 各县（市）参照本办法执行。
第二十条 本办法自2004年 月 日起施行。原《扬州市区主次干道环境管理“门前六包”工作实施方案》（扬政发[2000]130号）即行废止。
医疗事故侵权案件双方当事人应当关注的核心要素
－兼论现阶段医疗事故侵权案件的处理技巧
牛建国 刘 敏
医疗事故争议是医患双方众多纠纷中最为常见的。在以前由于对于医疗事故的处理存在体制上的弊端，因而实务中并不象现在这么频繁。自从去年国务院颁布修订后的《医疗事故处理条例》（以下简称《条例》）和最高人民法院颁布《民事诉讼证据的若干规定》后，极大地刺激了患者的诉讼热情，医疗事故争议案件节节攀升，就拿四川某大医院为例，2001年为15起，2002年为70起，今年截止6月31日，就有93起，增长可见一斑。那么医疗事故争议处理过程中医患双方应当注意些什么，应当抓住哪些重点进行呢？笔者以现行法律规定基础结合司法实践谈谈这方面的体会，望能对医患双方有所裨益。
一、关于医疗事故的界定及立案
《条例》规定的医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。 透过该规定，笔者想说明的是在医疗事故的处理过程中关于医患双方到底是医疗合同关系还是侵权关系的争议应当停止了。因为该规定已经明确了医疗事故争议为侵权争议。这一点在最高人民法院颁布《民事诉讼证据的若干规定》中也得到印证。但是《条例》又对医疗事故侵权的构成作了不同于《民法通则》所调整的人身侵权的一般规定。《民法通则》所调整的人身侵权的要求侵权人主观上必须有过错，表现为故意或者过失，侵权人客观行为具有必须违法性，指违反了保护受害人权利的法律规范的规定。但是根据《条例》规定，只有医方主观上具有过失方能构成医疗事故。这也就是说如果医院故意违反诊疗常规、非法行医等造成的损害不属于医疗事故。根据《条例》规定，不属于医疗事故的，不予赔偿。很明显《条例》主动放弃了对主观上故意而造成的医疗人身侵权的规范。
二、关于医疗事故纠纷的法院地域管辖
很多诉讼的当事人包括很在行的律师并不注重管辖，认为那是程序上的事，“既然国家法律只有一部，在哪儿判都是一样”。笔者认为包括管辖在内的所有程序都不能轻视，绝不仅仅是“程序错误，实体错误”那么简单，熟知程序的律师和轻视程序的律师办案结果往往大不一样，很多实体上占上风的案件最后都输在程序上。对于管辖法院的确定且不说各地法官水平参差不齐，也不论地方保护有多严重，单说诉讼成本就会让人瞠舌。笔者最近临时代理一起医疗事故争议，患者为某民族地区官员，在成都医疗后导致截瘫，患者为了维护其权益，专门在成都聘请请律师向成都某区法院起诉医院，经过医学会专家鉴定，医方“虽然有一定的过错，但并不是导致截瘫的直接原因”，因此鉴定为不构成医疗事故，我很庆幸我代理了医方，但我仍很同情患者，因为他请了个外行律师。根据侵权案件管辖的规定侵权结果地法院有权管辖，而患者的身体损害结果就在其居住地，试想如果患者在千里之外的民族地区法院起诉，结果何止是节约一大笔差旅费呢？再变换案由，直接以人身侵权起诉，向民族地区当地法院申请司法鉴定，后果怎么样不难想像。
笔者还做了一件让人叫绝的案件，通过管辖的规避达到了诉讼目的。这次我是代理患者，医方的态度一直很坚决，不得已进入了诉讼程序。通过先前的接触我们得知，医方所在的法院对医疗事故案件处理严重缺乏经验，而且法院的公正性也值得怀疑。所以我们决定不在被告也就是医方所在地法院起诉，我们选择向患者转院后的医院所在地法院起诉，好说歹说法院总算立了案。医方很快提出管辖异议，承办法官也一副不容质疑的口气说应当移送。我们在征求了患者的意见后于法院移送前突然向法院追加转院医院为本案第二被告。这样转院医院所在地法院当然具有管辖权，医院也只好撤回管辖异议，转而抛弃合作多年的法律顾问，另请了其他律师代理此案。叫绝的是，开庭那天我们当庭撤回对第二被告的起诉。因为根据规定，管辖异议的期限只是15天，过了15天再提异议法院不再审理，开庭时15天早就过了。就这样我们最终将案件“留”在了我们选择的法院。
三、关于争议双方的举证责任
民事诉讼关键是靠证据，举证不能即意味着败诉，所以举证就显得特别重要，在双方都举证不力的情况下，举证责任的分配就显得尤为重要。
客观地讲如果光有《条例》而没有最高人民法院的《民事诉讼证据的若干规定》，患者的维权积极性可能还没有现在这么高。因为从2002年4月1日起施行的该规定对医疗纠纷中的举证责任作了倒置的规定，即医院承担医疗行为合法合理性的举证责任，如果医院不能证明自己的医疗行为的正确性则法院推定医疗行为违法，医院就得承担败诉责任。
这里要说的是患者的举证责任和举证权利问题。不用多说，患者至少应就医患之间的关系、医疗行为的发生、损害赔偿的计算三方面承担举证责任，如果其中有一个方面的证据不足诉求就有可能被法院驳回。那么患者就医疗行为的违法性到底能否举证？这些证据在法律上应如何认定？笔记认为，法律和司法解释虽然规定医院承担医疗行为合法性的举证责任但并没有限制患者就医疗行为违法性的举证权利，因此患者就医疗行为的违法性可以举证，只要证据符合“三性”原则法院应当予以认定。
四、关于医疗事故案件中的鉴定
在医疗事故纠纷案中，对鉴定的处理通常有三种方式，一是通过市以上医学会鉴定，二是由原法院系统的司法鉴定中心鉴定，三是由法院委托其他司法鉴定中心鉴定。规范第一种鉴定方式的是最高人民法院的一个通知而不是司法解释，这个通知中说如果不是医疗事故的就应当按照司法鉴定的司法解释办理。这样一个含糊的规定在实务中发生很多争议。一是通知不是司法解释，没有强制适用的法律效力。二是没有鉴定不可能确定是否医疗事故，以医疗事故作为医学会鉴定的前提条件自相矛盾，无法适用。争议归争议，还得尊重规定。所以原告选择案由就得非常谨慎，因为如果选择医疗事故争议则鉴定机构为医学会，选择一般人身侵权鉴定机构为医学会以外的其他机构。普遍来说医学会鉴定较为客观，而其他鉴定机构的专家有的不懂医学，也有的懂医学但不懂临床，鉴定结果往往五花八门。但深谙此道的律师却可从中利用，就拿前面提到截瘫的案例来说，如果变换案由，直接以医院人身侵权起诉，向民族地区当地法院申请司法鉴定，再利用原告本来的关系做一下“说服”工作，那对医院来说一路狂奔应诉就更未必能得到什么有利结果了。
这样，本是同样的侵权诉讼却因案由的不同法定具有不同的鉴定机构鉴定，此其一。
卫生部根据《条例》出台了一个《医疗事故技术鉴定暂行办法》，《办法》对医疗事故鉴定作了详细的规定，但却没有规定对病历的质证程序不能不说是很大的遗憾。根据《条例》规定，医院负责保管病历，而这些病历直接作为鉴定的依据很明显不以排除伪造的嫌疑，恰恰实务中伪造、涂改、倒签病历的现象屡见不鲜，此其二。
根据《条例》和《办法》的规定，医学会不受理当事人一方提起的鉴定申请，即使曾是医患双方共同委托的单方面申请再次鉴定也不行。而根据我国《民事诉讼法》的相关规定，诉讼当事人是可以直接向法院提交鉴定作为证据的。因此，《条例》和《办法》的规定也把本还不应该上法庭的案件“推”上了法庭，因为不如此鉴定无法进行。所以笔者建议尽快予以修订，规定凡是法院已经立案的，凭立案证明可以单方面申请医疗事故鉴定，此其三。
对于医疗事故争议案件中的鉴定的规定，笔者认为应当统一，现行的医疗事故鉴定程序不能适应司法实践的要求，应当及时修改。
（作者单位：四川川达律师事务所 四川大学华西医院）
