民事上诉“禁止不利益变更原则”研究
叶知年 黄韵京
摘 要：上诉审查范围与裁判范围的界定直接关系到当事人实体权利的处分。我国应结合宣誓制度、惩罚机制、附属上诉制度、法院告知义务、二审发回重审的条件限制等相关制度建设，尽快确立民事上诉“禁止不利益变更原则”。
关键词： 民事上诉 有限审查 不利益变更 禁止
一
“禁止不利益变更原则”是指在只有一方当事人上诉的情形下，上诉法院应依其上诉声明之范围为调查裁判，而不得以任何理由（包括事实认定错误或法律适用错误）做出比第一审判决更不利于上诉人的判决。这一原则应从以下几个方面理解：
（一）此原则之“不利益”的内容既包括了实体上的利益，也包括了程序上的利益（如上诉人的审级利益）。因此，应当将“禁止变更”的范围局限于上诉声明之范围内，即使上诉声明以外的第一审判决存在实体上或程序上的瑕疵，上诉法院也应受上诉声明之约束，而无一部上诉效力及于全部之情形。但是，在缺乏诉讼要件或诉讼程序存在重大瑕疵的情形下，则不受此原则之约束。如当事人诉讼能力欠缺，违反规定自己成为自己案件的法官，未参加庭审调查与辩论阶段的法官参与判决等诉讼程序上的重大瑕疵，上诉法院原则上会依职权主动调查，若发现第一审判决违反法定程序、可能影响案件正确判决的，则裁定撤销原判决、发回原审法院重审，以保护当事人的审级利益。这些例外，多数情形是由于第一审判决违反法律禁止性规定、损害社会公共利益或他人的合法权益，才赋予公权力介入私权利的理由，所以必须以法律上明文禁止为前提。
（二）此原则之“变更”仅就判决主文而言。若仅为“判决理由”之变更，则不能说违背了“禁止不利益变更原则”。由于当事人可以在第二审程序中提出新的攻击与防御办法，且第二审程序又为第一审程序之续行，因此第二审判决之理由，可以与第一审判决之理由不同，即使最终的判决主文是相一致的。[1]原判决对当事人是否有利，是以该判决之主文所判断者为准，因此判决理由之变更或该判决理由涉及应依职权斟酌之事项，纵于当事人更不利，亦不违反“禁止不利益变更”之原则。例如原告主张被告无权占有，诉请被告返还所有物；被告答辩称原告非为所有权人，且被告之占有，系有正当权源。第一审认定原告有所有权，但被告占有系有正当权源，为原告败诉之判决。原告上诉，第二审法院则认定原告无所有权而驳回上诉，两审认定原告上诉无理由之结果相同，即判决主文未变，仅第二审之判决理由，更不利于为上诉人之原告，亦不得谓为违反上述原则。[2]又如第一审判决以债权不存在为理由驳回原告请求给付之诉。第二审则认债权虽属存在，但业已清偿，此际就第一审判决理由言之，虽属不当。惟就其主文言之，则应驳回起诉之结果完全相同，故仍认上诉判决并未违反“禁止不利益变更”之原则。[3]
（三）所谓“上诉声明”，系指“对于第一审判决不服之程度及应如何废弃或变更之声明”。我国《民事诉讼法》第148条规定，上诉应当递交上诉状。上诉状的内容，应当包括上诉的请求和理由。这里所指的“请求”应是指上诉人寻求上诉法院做出救济的判决，而“理由”则是指上诉人有权获得救济判决的事实与法律依据。限制变更范围的“上诉声明”，本文拟仅针对“请求”而言，而非“理由”。因为上诉法院需独立进行居中裁断，而非按上诉人的意愿做出裁判；并且，与判断是否造成上诉人的不利益是以判决主文而非判决理由为准相呼应。例如：原告甲无自耕能力，向被告乙买受子地。因被告乙未为所有权移转登记，乃起诉请求被告乙履行，被告乙抗辩子地已经两造合意解除契约，未为法院所采信，法院亦未注意甲自耕能力之有无，仍判决被告乙将子地移转登记于甲。乙仍以子地契约已经解除，提起上诉，声明请求将该败诉判决废弃，驳回起诉。二审法院认定原告甲无自耕能力而于上诉声明范围内废弃第一审判决，虽理由与上诉声明之理由不同，仍不违背不利益变更禁止之原则。[4]需要注意的是，“上诉声明”之限制，仅于法院不能依职权裁判之事项始有其适用。故关于诉讼费用之裁判，第二审法院应依职权为之，不能全限于“上诉声明”为之。因为按照大陆法系民事诉讼理论，诉讼费用的负担属于法院职权调查事项，不受当事人申明的限制。[5]而且，“当事人请求将事件发回或移送者，仅为意见之陈述，不得作为上诉声明处置。”[6]
（四）此原则仅在一方当事人上诉，而他方当事人放弃上诉权的情形下才得以适用。如果双方当事人都依法行使了上诉权，则法院就双方当事人都提起上诉的部分不必受上诉声明之约束。此之谓“上诉”，是指当事人不服第一审法院所作的尚未生效的裁判，在法定期限内声明不服，要求上级法院撤销或变更该裁判的诉讼行为。[7]一般情形下，向上级法院请求变更裁判的当事人为上诉人，上诉人的对方当事人则为被上诉人。但是，双方当事人都不服一审判决时，均有权提起上诉。因此，当双方当事人都向上诉法院提出上诉时，是按提起上诉的先后顺序分别列为上诉人和被上诉人，还是统称为上诉人而使被上诉人缺位？对此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第76条规定：“双方当事人和第三人都提出上诉的，均为上诉人。”本文则拟采第一种意见，即以提起上诉的先后顺序为准分别列为上诉人和被上诉人，为下文探讨“禁止不利益变更原则”做好铺垫。
由于“上诉”有严格的法定期间限制，不包括对方当事人在答辩阶段才向上诉法院提出与上诉人上诉声明相对立的诉讼请求的诉讼行为。在双方当事人都提起上诉的情形下，自然不适用“禁止不利益变更原则”。但本文拟承认，对方当事人在答辩阶段才向上诉法院提出相反之诉讼请求的情形亦构成“禁止不利益变更原则”之例外，即为“附属上诉”。
（五）“禁止利益变更原则”为“禁止不利益变更原则”的应有之意。“禁止不利益变更原则”表明上诉作为一种救济途径，不能超出当事人的请求范围作判决。与之相伴而生的即为：当事人对原判决未为声明不服之部分，上诉法院亦不得对上诉人为更有利之判决，此为“禁止利益变更之原则”。[8]
大陆法系国家和地区对上诉审查范围的规定各异，但基本上在不同程度上确立了“禁止不利益变更原则”。如法国新《民事诉讼法》第562条、德国《民事诉讼法》第536条、日本新《民事诉讼法》第304条和我国台湾地区《民事诉讼法》第388条之规定。从这些规定可以看出，大陆法系的“禁止不利益变更原则”呈现出如下特点：（一）就立法技术而言，都是采用“限权式”立法模式，在条文中使用“只能”、“只在”或“不得”的表述方式；（二）不论进行的是有利的变更或不利的变更，严格以“上诉声明”为限。（三）都是通过法律加以规定，而非借助于司法解释，效力层次较高。
而在英美法系国家，虽然没有成文法典的传统，但从他们的经验诉讼体制考察上诉制度，不影响我们肯定英美法系不存在与“禁止不利益变更原则”相反的做法。英国在其判例中形成了“法院不得对未向其诉求的事项有所作为”与“法官不得判给原告比其要求更多者”两大原则，并在实践中逐渐形成了这样一套惯例：（一）上诉审查的范围限于上诉书中所记载的上诉人在第一审曾提出过异议的法律问题，在第一审法院提出救济的申请是通过上诉寻求救济的基本先决条件。（二）没有申请就没有救济。如果仅有一方当事人上诉，绝对不会把未上诉方未申请的救济赐予他，即使涉及公法利益的行政案件也是如此。（三）规定了交叉上诉制度，即被上诉人可在一定时间内对上诉人的上诉提出反请求。（四）上诉法院经审理对上诉可作如下处理：1、上诉有理，上诉人的上诉请求得到支持，上诉法院可做出变更判决；2、上诉无理，驳回上诉；3、案件需重审，上诉法院将案件连同其认为适当的指示发回重审。从上诉法院对上诉案件的处理来看，也不存在加重单方上诉人责任的问题。这四项规则相互支持，共同保障“禁止不利益变更原则”在上诉程序中得到实现。[9]
这种各个国家和地区在民事上诉中确立“禁止不利益变更原则”表面上的趋同，背后体现的正是对权利保障的客观要求以及尊重当事人处分权的现代司法理念。上诉审理范围是通过对当事人处分权与国家审判职权相权衡而界定的，如何确定二者的平衡点在一定程度上体现了所在司法体制的价值取向。“禁止不利益变更原则”在民事上诉中的确立，客观上要求上诉法院的审判职权应受到当事人上诉声明的约束，不得在上诉声明之外增损上诉人的利益，做出比第一审判决更不利于上诉人的判决。因此，上诉人可以通过“上诉声明”的提出，对自己的实体权利进行可预计的控制，主导上诉程序的进行，行使主体的权利。
二
就目前而言，“禁止不利益变更原则”在我国还是一个比较崭新的概念，学界对于我国是否引入这一原则还没有形成较为统一的意见。
（一）主张确立该原则的理由
1、处分权原则与司法消极原则的内在要求。就“禁止不利益变更原则”来说，法律赋予当事人双方同等的上诉权。如果一方上诉而另一方未上诉，表明未上诉方已放弃或被视为放弃部分权利。这是其行使处分权的表现。如果二审法院加重上诉人的责任，就等于把未上诉方已处分的民事权利又判给了他。这种做法不仅违背了处分权原则，而且还将引发严重后果--有失诉讼公正。因为这时法院一身兼具了提出权利请求的当事人与裁判者的双重角色，丧失了其作为裁判者应有的中立性。因此，“禁止不利益变更原则”为处分权原则的必然延伸，是上诉程序中尊重当事人处分权的体现。[10]
2、维护上诉制度和实现上诉目的的必然要求。“禁止不利益变更原则”是维护上诉制度，实现上诉目的的必然要求。如果二审法院加重了上诉人的负担，不仅有悖于上诉制度救济当事人的目的，使上诉制度形同虚设，危及上诉制度的存在，而且使当事人畏于发动上诉程序，监督下级法院和统一法律适用的目的也将无从实现。[11]
（二）不支持该原则确立的理由
1、违反了当事人处分原则。这一原则本身恰恰违背了当事人处分原则。其根本错误在于认为被上诉人不上诉是无条件服从一审判决，即使对方当事人已经提起上诉也是如此。处分原则的核心是当事人对实体权利和诉讼权利的处分行为完全自主自愿，只要不违反法律禁止性规定，对人民法院的审判行为就具有拘束力。诉讼法并不禁止当事人采取消极被动的应诉、答辩等方式进行，因此承认处分原则就应当承认此种处分行为的法律效力。“禁止不利益变更原则”的适用限制了处分权，缩小了诉讼中处分行为的范围，从根本上背离了当事人依法自主处分诉讼权利的宗旨。[12]
2、违背了上诉制度设置的初衷。在民事上诉制度中确立“禁止不利益变更原则”，由于提起上诉的程序不适当地赋予上诉人特殊保护的权利，不可避免会带来当事人滥用上诉权的后果，增加上诉法院不必要的负担，不符合民事诉讼所追求的效率与效益的目标。而且，假如认定一方上诉攻击即拥有不利益变更禁止权利，上诉法院仅仅因为上诉人与被上诉人或非上诉人的名义而给予不公平的实质对待，也违反法院诉讼中立的地位，使民事诉讼对抗式结构失去平衡。[13]
3、违反了民事诉讼当事人平等原则。民事上诉“不利益变更禁止原则”不同于刑事诉讼中的“上诉不加刑原则”。后者的理论基础主要在于：刑事诉讼保护的是国家利益，诉讼过程中起诉方代表的国家公权与被告方私权主要是人身自由权的极不对称；以及刑事诉讼涉及社会个体人身自由权的极端重要性。是为了获得一种矫正的平衡，现代社会继一审程序对被告人适用无罪推定原则之后，在二审程序对刑事被告人的又一项特殊保护制度。而在民事上诉过程中并不存在对上诉人进行特殊保护的必要，这首先是因为民事法律关系本身决定了争议当事人权利的自主性与平等性，而作为民事诉讼的基本原则 --诉讼当事人平等原则，既决定了一审原被告地位的平等，也决定了二审程序中上诉人与被上诉人地位的平等，对任何一方仅仅因为程序资格的不同而被赋予特殊保护地位必将损害当事人诉讼地位的实质平等。[14]
4、违反实事求是、有错必纠原则，浪费司法资源。二审法院依法取消一审法院赋予的本不属于上诉人的权利，这并不是说是二审法院做出了不利于上诉人的判决。因有利无利是以法律上的有无此权利为前提的。[15]现行司法实践坚持实事求是、有错必纠，并将其作为民事上诉制度的最高原则。如果上诉法院发现第一审判决确有错误，应该予以纠正。因为上诉法院发现非上诉部分的内容有错误，却由于受到上诉范围的限制而无权纠正，只好发动再审程序，这会增加当事人的讼累和法院的工作负担。
（三）笔者对反对意见的回应
1、“禁止不利益变更原则”并没有违背当事人处分原则。处分原则是指民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利的原则。按照这一原则，当事人有权自由地确定请求司法保护的范围和选择保护的方法。民事诉讼法赋予当事人主张自己权利的途径有许多种。当第一审判决送达后，当事人可以通过上诉途径主张自己的权利，也可以通过在对方上诉后的积极答辩主张自己的权利。具体当事人采取何种途径，由当事人在法定范围内自由选择。就“禁止不利益变更原则”的设立宗旨与立法本意而言，只有在被上诉人放弃上诉且放弃第二审一切抗辩权同时存在的情形下，裁判结果才能等于上诉人的诉讼利益。“禁止不利益变更原则”正是建立在这一基础之上的，而非仅局限于被上诉人同时提起“上诉”一种途径，因此不存在违背处分原则的问题。质疑该原则违背处分原则的学者，仅仅从尚未确立此原则的我国《民事诉讼法》的现有规定出发，就否认了该原则的合理性，因而是不科学的。
2、“禁止不利益变更原则”的确立与当事人滥用上诉权并无直接的必然的因果关系。首先，“禁止不利益变更原则”并非绝对意义上的禁止。对于第一审判决违反法律禁止性规定、损害社会公共利益或他人的合法利益的，自不适用“禁止不利益变更原则”。这一原则适用的例外同时也是诉讼效率的要求，目的是避免启动再审程序，浪费司法资源。其次，此原则是建立在上诉人与被上诉人诉讼机会平等的基础之上的，在赋予一方当事人上诉权的同时，也赋予了对方当事人提起上诉或对上诉进行答辩等寻求救济的权利与机会，不存在不适当地赋予上诉人特殊保护的权利的问题。而且，此原则要求上诉法院应在上诉声明之范围内调查裁判，无形中限制了上诉法院依职权自由裁量的范围，有利于法院保持诉讼中立地位，实现审判公正。再次，被上诉人未能正确理解此原则甚至不知道此原则，而未能合理行使上诉权或进行积极的答辩，从而丧失诉讼利益及原本不应失去的实体利益，不能归咎于此原则本身。因为原则的好坏不等同于原则适用效果的好坏，影响原则的适用效果是多种因素综合作用的结果。因此，认为此原则会带来当事人滥用上诉权的后果，增加上诉法院不必要的负担，且有违诉讼公正，不符合民事诉讼法所追求的效率与公平的目标的观点不成立。
3、民事诉讼当事人平等原则客观上要求在上诉制度中确立“禁止不利益变更原则”。刑事诉讼中“上诉不加刑原则”的确立使被告人能够毫不顾虑地行使上诉权，保证被告人的诉讼地位不会由于上诉而更加恶化。因此仅适用于刑事被告人，赋予被告人受特殊保护的地位。这是“上诉不加刑原则”与民事上诉“禁止不利益变更原则”的最大区别之处。民事上诉“禁止不利益变更原则”适用于任何一方当事人单独提起上诉的情形，并没有赋予哪一方当事人额外的特权，正是体现了民事诉讼当事人平等原则的要求。
4、实事求是、有错必纠必须符合诉讼的客观规律。提交法院调查审理的案件事实具有不可回放性。民事诉讼虽然以追求客观真实为最高理想，但需要在法律提供的诉讼框架下进行，遵守有关审级与审限的规定，受制于当事人的处分权，以实现法律上的真实。当事人选择放弃自己的诉讼权利从而处分自己的实体权利，是其行使处分权的结果。因此，不应在诉讼程序之外去考察所谓的事实与错误，无视当事人对自己权利的处分而去谈对单方上诉人责任加重的问题。
（四）我国民事上诉中确立该原则的必要性和可行性
1、我国传统的民事诉讼体制受到前苏联民事诉讼体制与我国传统衙门式纠纷解决方式的影响颇深，职权主义色彩极为浓厚。在整个诉讼过程中，作为解决纠纷的第三方即法院始终起着主导作用。法官不仅决定案件的受理、审理的进行，而且可以依职权主动调查取证，认定事实，追加无独立请求权的第三人参加诉讼；当事人双方则仅是把纠纷提交法院审理，之后就消极地等候法院的审理与裁判。当然，这种诉讼体制是与我国当时的计划经济体制相适应而存在的，也发挥过一定的作用。在计划经济体制下，所有的生产资料与生活资料都集中由国家统一配置，经济关系主要存在于个体与国家之间，个人之间基本仅停留于简单的财产关系，私权观念极为淡薄，甚至还因其带有资本主义私有制的色彩而受到猛烈批判。审判者的审判权基本不受约束，当事人在诉讼中的处分权受到了极大的限制。在这种诉讼模式下，上诉法院不受上诉声明之约束进行全面审查应是当然之理。我国《民事诉讼法（试行）》第149条即规定：“第二审人民法院必须全面审查第一审法院认定的事实和适用的法律，不受上诉范围的限制。”
随着经济体制改革的深化，经济主体的权利意识在不断加强，在诉讼程序中的权利意识与主体意识也在逐渐加强。民事诉讼双方当事人不再只是停留于消极地等候法院判决，而是积极地利用诉讼程序相互对抗以实现自己利益最大程度的受到保护，尽量排除法院对自己权利的干涉。这客观上要求法院保持消极听讼、居中裁判的地位，由当事人本身来主导诉讼程序的当事人主义诉讼模式。在这种模式下，当事人的主体权利受到尊重，法院的审判权必须受到当事人处分权的限制，尊重当事人对自己实体权利与诉讼权利的处分。民事诉讼制度作为私权纠纷解决机制，只能在当事人提请法院审理的范围内才能行使审判权，即“不告不理原则”之要求。如民事诉讼程序由当事人起诉行为发起；对于当事人未向法院寻求诉讼程序保护的事项，法院原则上不得依职权主动调查审理，更不得因此而干涉当事人的私权，减损当事人的利益。这也是对“禁止不利益变更原则”的要求。
2、我国民事诉讼中的第二审程序具有相对独立性。与民事诉讼第一审程序必须由当事人行使起诉权才能启动相类似，第二审程序须以第一审判决尚未发生法律效力为前提。如果当事人不行使上诉权，原判决即使确有错误，上一级法院也不能主动启动第二审程序进行审理，更谈不上发挥其“续审”的作用，行使其审判监督的职能。可见，第二审程序同样遵循“不告不理原则”，具有相对独立性。当然，在这种情形下，是否启动再审程序则应另当别论。
3、考察我国民事诉讼制度相关立法现状，主要是通过以下规定来对民事上诉的审查范围与裁判范围进行规制的。我国《民事诉讼法》第151条规定：“第二审人民法院应对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”为了对这一规定的内容予以明确，并对适用这一规范的例外情形加以规定，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第180条规定：“第二审人民法院依照民事诉讼法第一百五十一条的规定，对上诉人上诉请求的有关事实和适用法律进行审查时，如果发现在上诉请求以外原判确有错误的，也应予以纠正。”《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第35条规定：“第二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行，当事人没有提出请求的，不予审查，但判决违反法律禁止性规定，侵害社会公共利益或他人利益的除外。”综合上述三条规定，可以对我国民事上诉的审查范围与裁判范围进行如下理解，即第二审案件的审理应当围绕当事人的上诉请求进行，当事人没有提出请求的，不予审查，但如上诉法院在审理中发现上诉请求没有涉及的原判有错误时，应依法予以纠正，可不受上诉范围的限制。[16]
有些学者据此认为，我国民事上诉制度已对“禁止不利益变更原则”有所体现。笔者认为，相较于《民事诉讼法（试行）》第149条“全面审查”之规定，《民事诉讼法》及其相关的司法解释在对上诉范围进行限制的规定方面已有显著的进步，初步确立了“以有限审查为原则，全面审查为例外”的上诉审查模式。然而，这三条相关规定无一例外地采用“授权性”立法模式，而非“限权性”立法模式，职权主义的色彩仍较为浓厚，难以实现以“禁止不利益变更原则”约束审判权，保障诉讼当事人处分权的价值追求，使得这一规定只是停留于抽象的原则性规定上，没有实质约束的作用。另外，依最高人民法院的司法解释，上诉法院在一定条件下可突破上诉请求的范围进行审理。这就存在两个问题：（1）上诉法院发现上诉请求以外原审判决确有错误，一定是在审理上诉请求事项时发现的，即这种发现并不是在直接审理该未上诉请求时发现的，即使不是直接审理时发现的，这种发现的合理性、公正性就值得怀疑了。（2）作为未请求的范围，既然不是直接审理的对象，那么如何保证当事人双方对上诉请求所涉及的事实问题和法律问题进行攻击和防御呢？在没有经过当事人之间的辩论情况下就根据自己的发现作出原判决有错误的结论，并予以纠正是否符合程序公正？[17] 可见，我国民事诉讼制度的相关规定仅对上诉审查范围进行要求，而未能对判决结果明确“禁止不利益变更原则”，配套的制度建设也极为缺乏。因此，还不能说在我国民事诉讼制度中已对此原则有所规定。
三
农业部关于印发《全国畜禽遗传资源保护和利用“十二五”规划》的通知
农业部
农业部关于印发《全国畜禽遗传资源保护和利用“十二五”规划》的通知
农牧发[2011]13号
各省、自治区、直辖市畜牧兽医（农业、农牧）厅（局、委、办），新疆生产建设兵团畜牧兽医局：
为进一步加强畜禽遗传资源保护利用开发工作，维护生物多样性，促进现代畜牧业可持续发展，根据《中华人民共和国畜牧法》有关规定，我部制定了《全国畜禽遗传资源保护和利用“十二五”规划》。现印发给你们，请结合本地区实际认真组织实施。
附件:全国畜禽遗传资源保护和利用“十二五”规划
二〇一一年十二月二十一日
附件：
全国畜禽遗传资源保护和利用“十二五”规划
畜禽遗传资源是保护生物多样性、培育新品种、实现畜牧业可持续发展战略的重要生物资源。为深入贯彻实施《中华人民共和国畜牧法》（以下简称《畜牧法》），全面加强我国畜禽遗传资源保护和利用，实现有效保护、科学利用，促进畜牧业可持续发展，制定本规划。
一、畜禽遗传资源保护工作取得积极成效
我国幅员辽阔，地理、生态、气候条件多样，民族文化和生活习惯迥异，孕育了丰富多彩的畜禽遗传资源，是世界上畜禽资源较为丰富的国家之一。据农业部2004～2008年全国畜禽遗传资源调查，我国有畜禽品种、配套系901个，其中地方品种554个。这些地方品种普遍具有繁殖力高、肉质鲜美、适应性强、耐粗饲等优良特性，有的还具有药用、竞技等价值，是培育新品种不可缺少的原始素材，是我国畜牧业可持续发展的宝贵资源。国家历来重视畜禽遗传资源的保护与利用，坚持把健全法律法规、加强体系建设、推进开发利用、参与国际合作等作为推进畜禽遗传资源保护工作的重要举措，取得了积极成效。
（一）建立健全了畜禽遗传资源保护的法律体系。“十一五”期间，国家颁布实施了《畜牧法》，出台了《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》、《畜禽遗传资源保种场保护区和基因库管理办法》等10个配套法规。《畜牧法》及其配套法规的颁布实施，是畜禽遗传资源保护法制建设的重要里程碑。《畜牧法》明确提出了国家建立畜禽遗传资源保护制度，畜禽遗传资源保护经费列入财政预算，为全面加强畜禽遗传资源保护和管理提供了坚实的法律保障。建立了包括畜禽资源在内的生物物种资源保护部际联席会议制度。2007 年成立了国家畜禽遗传资源委员会，负责畜禽遗传资源的鉴定、评估和畜禽新品种、配套系的审定、畜禽遗传资源保护和利用规划论证等。安徽、辽宁等省份还成立了专门从事畜禽遗传资源保护利用的管理科研机构。
（二）完成了第二次全国畜禽遗传资源调查。我国上一次开展全国性的畜禽遗传资源调查是在上世纪七、八十年代。为摸清资源最新状况，农业部在“十一五”期间组织完成了第二次全国畜禽遗传资源调查。据不完全统计，各地共组织6900多人，投入4500余万元，调查了1200余个畜禽品种（类型），历时5年完成了资源调查和数据分析，掌握了大量第一手资料，摸清了现阶段我国畜禽遗传资源状况。通过调查，发现了槟榔江水牛等86个新资源，对“同名异种”等问题进行了科学界定，品种数量增加300多个。调查中有15个地方畜禽品种资源未发现，超过一半以上的地方品种的群体数量呈下降趋势。在资源调查的基础上，历时两年，编纂完成了《中国畜禽遗传资源志》，志书共分7卷，其中《蜜蜂志》和《特种畜禽志》为国内首次出版。志书系统论述了畜种的起源、演变，品种形成的历史，详细介绍了每个品种的产地分布、外貌特征、生产性能、保护利用状况及展望等，对于产业发展、科学研究、人才培养具有重要的参考价值。
（三）初步建立了以保种场为主、保护区和基因库为辅的畜禽遗传资源保种体系。按照“分级管理、重点保护”的原则，农业部修订并公布了《国家级畜禽遗传资源保护名录》，对138个珍贵、稀有、濒危的畜禽品种实施重点保护。各省（区、市）也相继公布了省级畜禽遗传资源保护名录。“十一五”以来，农业部组织实施了畜禽良种工程、种质资源保护项目等，先后投入3亿多元资金，建设了一批重点畜禽保种场、保护区和基因库。自2006年以来，农业部分两批公布了国家级畜禽保种场109个、保护区22个和基因库6个，江苏、福建等省（区、市）建立了省级畜禽保种场、保护区和基因库，初步建立了以保种场保护区保护为主、基因库保存为辅的畜禽遗传资源保种体系，抢救了一批濒危的畜禽品种，保存了大量珍贵的育种素材。目前，基因库的战略储备作用开始显现，已将延边牛、鲁西牛、新疆黑蜂等品种（类型）的遗传物质返还原产地，特定类型得到了复壮，血统得到了丰富。
（四）畜禽遗传资源的开发利用成效进一步显现。通过对畜禽遗传资源的开发，许多地方品种生产性能有了显著提高，如山麻鸭、绍兴鸭、豁眼鹅等品种的产蛋量世界领先，经选育的辽宁绒山羊产绒量提高近1倍。运用现代育种技术，以地方品种为基本素材，培育了京海黄鸡、夏南牛、巴美肉羊等90个畜禽新品种（配套系）。黄羽肉鸡成功利用矮小基因（dw）育种，实现父母代种鸡节粮15%～20%，黄羽肉鸡出栏占肉鸡出栏总量近50%，长毛兔新品种的产毛性能居国际领先水平，并实现了自我供种。猪、牛和羊地方品种的专门化选育和开发利用已经起步，在一定程度上降低了对国外引进品种的依赖程度，满足了人们对畜产品多样化、优质化、特色化的需求。
（五）国际交流与合作积极开展。作为畜禽资源大国，我国是最早签署和加入《生物多样性公约》的国家之一，是联合国粮农组织畜禽遗传资源管理委员会政府间技术工作组26个成员国之一，全面参与制定了《动物遗传资源保护与管理全球行动计划》、《因特拉肯宣言》等，参与了《世界动物遗传资源状况》的编写工作和《动物遗传资源调查技术手册》的起草工作，积极履行我国承担的责任和任务，提交了《中国畜禽遗传资源状况》（国别报告），主持了亚洲地区区域磋商，承办了亚洲地区动物遗传资源技术研讨会等，得到了国际社会的高度评价。
二、发展机遇和面临的挑战
畜禽遗传资源是生物多样性的重要组成部分，是国家重要战略性资源，具有不可再生性。畜禽遗传资源的拥有量和研发利用能力已成为衡量一个国家畜牧业综合实力和可持续发展能力的重要指标之一。当前，我国畜禽遗传资源面临难得的发展机遇：
（一）法律政策环境进一步改善。加强畜禽遗传资源保护，功在当代、利在千秋，畜禽遗传资源保护作为一项公益性事业，全行业公益性保种理念日益深化。近几年来，从中央到地方，均把畜禽遗传资源保护作为现代畜禽种业发展的一项重要内容，政策支持力度不断加大，资金投入明显增加。国家从种业创新、良种工程、科技攻关、产业化开发等方面均将畜禽遗传资源的挖掘、评估、保存和开发利用纳入支持范围。
（二）市场需求呈现多样化、优质化。随着我国社会经济快速发展和人们生活水平的提高，物质和精神消费需求多样化，对畜产品品质的要求越来越高。我国地方畜禽品种肉质鲜美、风味独特，通过本品种选育和开发，涌现出了许多区域性的“土猪肉”、“柴鸡蛋”等地方特色畜禽品牌，深受消费者的喜爱，需求量越来越大。一些具有保健功能和药膳作用的地方畜禽产品，越来越受青睐。一些观赏、竞技类畜禽品种被作为宠物饲养，丰富了人们的精神生活。社会多元化的需求，对做好畜禽遗传资源保护工作营造了良好的氛围，同时也对做好保护工作提出了新的更高的要求。
（三）多元化保护开发格局正在形成。管理和保护机制不断创新，企业、个人从事畜禽遗传资源保护工作的积极性有了很大提高，一些地方畜禽品种的保种育种协作组或专业合作社相继成立，原先以国有企事业单位为主体逐步转变为以政府为主导、多种形式并存的保护格局。一些社会资本积极参与畜禽遗传资源保护与开发利用，拓宽了投融资渠道，促进了资源保护、产品开发、加工销售和市场开拓的有机结合，开辟了资源保护与利用的新途径。
尽管我国的畜禽遗传资源保护与管理工作取得了一定成绩，但我们也应清醒地认识到，长期以来，由于单纯追求畜产品数量增长，普遍存在“重引进、轻培育”的现象，畜禽遗传资源保护投入不足，设施与手段落后，造成品种混杂、资源流失严重。一是部分畜禽遗传资源生存环境发生改变。“十二五”时期是我国工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重要时期，农村就业机会增多，剩余劳动力大量转移，农村千家万户饲养畜禽的传统发生改变，纷纷退出养殖业，而散养户饲养的畜禽相当一部分是地方品种，散养户的加快退出势必导致部分地方遗传资源数量减少，甚至灭绝。二是保种体系不健全。虽然国家已经建立了137个国家级畜禽保种场、保护区和基因库，但国家级保护名录中还有37个品种没有国家级保种场、保护区。多数保种单位的基础设施等保障条件建设滞后，影响着保种效果。三是科技创新滞后。畜禽保种理论和保种方法有待进一步完善，水禽、蜜蜂等畜种缺少科学有效的保种方法。对畜禽种质特征特性的挖掘不够，缺少全面客观的评价。这些问题的存在一定程度上影响着我国畜牧业的持续健康发展。
三、指导思想、基本原则和规划目标
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，以有效保护畜禽种质资源为基础，以维护生物资源多样性、培育畜牧业核心竞争力为目标，完善国家投入为主的公益性保护机制，完善监测手段，健全保种体系，推进种质评价，创新运行机制，加快优良畜禽品种选育和产业化开发，夯实现代畜禽种业发展基础，为实现畜牧业持续健康发展提供有力支撑。
（二）基本原则
——保护优先，开发推进。贯彻落实《畜牧法》，以加强畜禽遗传资源保护为基础，形成保护与开发相互促进的良性循环。
——突出重点，健全体系。坚持以保种场保护区为主，基因库保存为辅，重点保护国家级畜禽保护品种，适当兼顾省级畜禽保护品种和新发现资源。健全国家和地方上下联动、分级负责、各有侧重、结构合理的畜禽遗传资源保护体系，依法加强对畜禽遗传资源保护的监管。
——科技推动，创新机制。依靠科技创新，全面提高畜禽遗传资源保护和利用的科技水平，实现有效保护、科学利用。创新管理机制，充分调动企业和个人的积极性，发挥市场机制在资源保护和利用中的作用。
——政府主导，多元参与。畜禽遗传资源保护以国家为主，鼓励和支持有条件的企业和个人参与保护、开发和利用，形成多元化保护与开发的格局。
（三）规划目标
——建立国家级畜禽遗传资源动态监测与评估中心、20个省级分中心和200个监测点，进一步提高预警能力。
——根据资源状况，修订《国家畜禽遗传资源保护名录》，对列入保护名录的珍贵、稀有、濒危的畜禽遗传资源实施重点保护，确保受保护的品种不丢失、主要经济性状不降低，保种能力进一步增强。
——形成一套完整的畜禽保种理论和方法，开展种质评价，挖掘优良特性，科技支撑能力进一步提升。
——培育畜禽新品种（配套系）50个以上，产业化开发的地方品种比例达30%以上，培育壮大一批畜禽育种企业，优质畜产品生产能力和畜禽种业竞争力进一步提高。
四、畜禽遗传资源保护思路和主要任务
（一）猪
1.资源状况
我国猪品种有125个，其中地方品种88个，85%左右的地方猪群体数量呈下降趋势，31个品种处于濒危状态和濒临灭绝。“十一五”期间，各地建设了79个保种场，划定了37个保护区，其中国家级保种场39个、保护区5个。
2.基本思路
改造提升保种场，加快建设保护区，配套扶持基因库，进一步完善以保种场保护区保种为主、基因库保种为辅的保护体系，以活体保护为主、冷冻技术保存为辅，有效开展地方猪种的保种工作。重点保护繁殖性能高、肉质鲜美、耐粗饲、适应性强、耐近交等优良种质特征特性。加强本品种选育，鼓励有计划地进行地方品种的杂交利用并参与配套系培育，推进优质猪肉生产。
3.主要任务
加强50个保种场和3个保护区建设。以列入国家级畜禽遗传资源保护名录中的猪品种为主，重点保护38个品种。
（二）牛
1.资源状况
在我国境内，分布有普通牛、水牛、牦牛和大额牛。我国牛品种有120个，其中地方品种94个（黄牛54个，水牛27个，牦牛12个，大额牛品种1个），有38个品种的种群数量下降，10个品种处于濒危状态和濒临灭绝。“十一五”期间，各地建设了44个保种场、保护区和基因库，其中国家级保种场11个，保护区2个，基因库1个。目前还有8个国家级保护品种，尚未建立国家级保种场或保护区。
2.基本思路
加强保种场和保护区建设，完善基因库建设，以活体保护为主、冷冻精液和胚胎等遗传物质保存为辅，有效开展牛遗传资源的保护工作。加强本品种选育和开发利用。重点保护具有重要经济价值、肉质好、适应性强等的特征特性。
3.主要任务
加强27个保种场和5个保护区建设，完善国家级家畜基因库。以国家级保护品种为主，重点保护21个品种。
（三）羊
1.资源状况
我国羊品种有146个，其中地方品种101个（绵羊42个、山羊59个），有5个品种处于危险状态，5个品种处于脆弱状态，5个品种处于濒危状态。“十一五”期间，各地建设了73个保种场、保护区和基因库，其中国家级保种场13个，保护区4个，基因库1个。
2.基本思路
加强保种场和保护区建设，完善基因库建设，以活体保护为主，冷冻精液、冷冻胚胎等遗传物质保存为辅，有效开展羊遗传资源的保护工作。重点保护繁殖力高、绒毛性能好、肉质鲜美、绒毛皮质量好、适应性强等特征特性。
3.主要任务
加强30个保种场和3个保护区建设，完善国家级家畜基因库。以国家级保护品种为主，重点保护26个品种。
（四）家禽
1.资源状况
家禽包括鸡、鸭、鹅、火鸡、鸽等。我国家禽品种有291个，其中地方品种175个（鸡品种109个，鸭品种33个，鹅品种30个，火鸡品种1个，鸽品种2个），广泛分布于30个省（区、市），华南、西南和华东为主要原产地，东北和西北地区资源数量较少。据统计，有11个品种处于危险和脆弱状态，13个品种处于濒危状态或濒临灭绝。“十一五”期间，共建设了125个家禽保种场和基因库，其中国家级保种场25个，国家级地方鸡种基因库2个，国家级水禽基因库2个。
2.基本思路
加强保种场建设，完善基因库，采用活体保护手段，开展家禽地方品种的保种工作。重点保护产蛋性能高、肉质优良以及药用、观赏等优良特征特性。加大地方特色黄羽肉鸡品种保护、选育和推广，不断提升黄羽肉鸡种鸡的供种质量和能力。挖掘地方蛋鸡品种生产潜力，开发优质鸡蛋产品，丰富市场供应。
3.主要任务
加强32个鸡保种场和23个水禽保种场建设，完善4个国家级家禽基因库。以国家级保护品种为主，重点保护55个品种。
（五）其他畜禽
1.资源状况
包括马、驴、驼、鹿、犬、兔、蜜蜂等。我国其他畜禽品种有219个，其中马品种57个，驴品种25个，驼品种6个，鹿品种14个，犬品种32个，兔品种29个，蜜蜂品种28个，毛皮动物品种15个，特禽品种13个。
2.基本思路
马、驴、驼、鹿、犬、兔等：加强保种场和保护区建设，以活体保护为主、冷冻精液等遗传物质保存为辅，有效开展保种工作。重点保护适应性强、繁殖能力强、产品品质好、竞技、药用等优良特征特性。
蜜蜂：加强保护区和保种场建设，完善基因库，以活体保护为主要手段，开展蜜蜂保种工作。重点保护高产、抗寒、耐热、抗病力强、产品品质好等优良特征特性，加强高效率授粉蜂种的研发和培育。
3.主要任务
加强30个保种场和8个保护区建设，完善国家级蜜蜂基因库。以国家级保护品种为主，重点保护15个马、驴、骆驼品种，5个蜜蜂品种，3个兔品种，2个鹿品种，2个犬品种。
五、重点工作
（一）畜禽遗传资源监测
建立国家级畜禽遗传资源动态监测评估中心，承担全国畜禽遗传资源动态监测和评价工作，审核、发布、预警最新资源信息；在畜禽遗传资源大省建立20个省级分中心，承担本省区的畜禽遗传资源动态监测工作，分析、审核和上报本省区畜禽遗传资源信息；在重点畜禽遗传资源原产地建立200个基层监测点，承担该区域畜禽遗传资源的数量、分布、性能变化等基础信息采集、录入、上报等工作。通过开发国家畜禽遗传资源数据库系统，建设信息共享平台，配置服务器、数据存贮和上传等设施设备，开展数据采集、分析和录入等，逐步构建畜禽遗传资源动态监测预警体系。加强对地方品种种群规模、种质变化、濒危状况、保种效果、开发利用等常态监测，便于及时掌握资源动态变化，科学预测近期和中长期发展趋势。
（二）畜禽保种场保护区和基因库建设
加强畜禽遗传资源保护基础能力建设，在畜禽原产地建设190个国家级保种场、21个国家级保护区，支持6个国家级畜禽基因库建设。保种场负责收集地方品种优秀个体，增加公畜血统，稳定本品种母畜数量，保护区负责保存公畜血统，稳定区内母畜饲养量，禁止非规划品种畜禽或其精液进入保护区，基因库负责制作和保存珍贵、稀有、濒危畜禽遗传资源的活体及精液、胚胎等遗传材料，并开展质量检测。对列入《国家畜禽遗传资源保护名录》的畜禽品种实施有效保护。逐步建立畜禽保种场、保护区和基因库之间的遗传物质交换机制，提高保种效率和安全水平。加强对畜禽保种场、保护区和基因库的技术指导，制定并实施国家级畜禽保护品种的保种方案，建立保种场、保护区、基因库的保种技术规范，建立专家联系指导制度，提高保种工作的技术水平。完善畜禽遗传资源保种场、保护区和基因库的管理办法，建立运行有效的监管和评估机制，切实提高管理水平。
（三）畜禽遗传资源保护利用科技创新
依托有关科研院校和技术推广部门，深入开展畜禽遗传资源基础科学研究，完善畜禽保种理论，积极探索经济、有效、科学的保种方法，研究并推广综合配套技术，为科学保护和利用畜禽遗传资源提供技术支撑。深入开展种质评价和遗传分析，挖掘优良特性和优异基因，对畜禽遗传资源进行科学评估、鉴定。制定国家畜禽遗传资源分类分级标准、编目体系以及数据要求和质量管理规范。加快制（修）订畜禽遗传资源保护评价、濒危登记、鉴定评估等国家（行业）标准，完善国家畜禽遗传资源评估评价体系。研究并提出我国畜禽遗传资源利益分享机制。
（四）畜禽遗传资源产业化开发利用
以市场需求为导向，以企业创新为主体，选择具有开发利用潜力的优良地方品种，支持开展本品种选育，提高生产性能。支持培育50个畜禽新品种（配套系），形成以自我开发为主的育种体系，逐步建立以保护为基础、开发促保护的良性机制。以特色品种为依托，开发系列优质产品，实施产业化开发，满足多样化的市场需求。
六、保障措施
（一）加强组织与领导
畜禽遗传资源保护和利用是一项系统工程，具有长期性、连续性和公益性。各级畜牧兽医部门要高度重视，切实把畜禽遗传资源保护利用工作纳入重要议程。要加强畜禽遗传资源保护机构和队伍建设，做好资源保护和利用规划的制定及实施工作。要正确把握畜牧业发展与资源保护，资源保护与开发利用，在资源保护与利用中政府、企业、个人的关系。坚持保护利用和引进改良并举，眼前利益和长远利益相结合，改变以往畜禽品种改良就是“改洋”，就是引进外来“洋种”、淘汰地方“劣种”的片面观念，坚持走可持续发展道路。
（二）深入贯彻落实畜牧法
各地要认真贯彻落实《畜牧法》，严格执行保护制度，健全配套法规，落实专项经费，采取有效措施，切实解决畜禽资源保护、选种选育和开发利用面临的矛盾与问题，实现依法保护和有序管理。严格执行畜禽遗传资源处理审批制和责任追究制度，未经农业部批准，国家级保种单位不得擅自处理受保护的畜禽遗传资源。加强对畜禽遗传资源进出境和对外合作研究的管理，涉及畜禽遗传资源的对外合作项目，要签订有关协议书，明确双方的权利、责任和义务，切实维护国家利益。
（三）大力推进科技创新
充分依托大型种畜禽生产企业，集成高等院校、科研院所和技术推广部门等力量，增强技术创新能力。制定科研计划，加强畜禽遗传资源基础理论、保种技术和开发利用研究，为有效保护和科学利用提供技术支撑。利用现代育种技术，推进种质创新工程，加快培育适应市场需求、生产水平较高、抗病性较强、适合我国国情的畜禽新品种。加强人才培养和队伍建设，创造条件，创新机制，选拔、引进和留住技术人才。鼓励相关院校开设畜禽遗传资源保护和利用方面的课程，加强对骨干人才的培养。通过技术培训等形式，加大人才培养力度，全面提高从业人员的研究水平和管理水平。
（四）加大资金投入力度
建立中央和地方稳定的财政投入机制，形成以国家为主的畜禽遗传资源保护局面，逐步建立健全国家和地方分级负责、重点突出的畜禽遗传资源保护体系。中央财政加大资金投入力度，重点保护国家级畜禽保护品种；地方人民政府将畜禽遗传资源保护列入财政预算，不断加大资金投入，切实强化省级畜禽保护品种的保护。发挥公共财政资金的引导作用，鼓励和支持企业、个人参与保种，积极探索建立市场化、多元化的投入机制，积极引导工商资本、民间资金参与畜禽遗传资源的保护和开发利用。
（五）加强宣传和培训
利用报刊、电视、互联网等媒体，大力宣传国家法律法规，广泛宣传畜禽遗传资源保护工作的重要性和迫切性，增强法制意识，切实提高参与畜禽遗传资源保护的主动性和自觉性。组织开展技术培训，加大技术指导与服务力度，提高从业人员的业务素质。建立国家畜禽遗传资源网站，促进信息交流和共享。以出版《中国畜禽遗传资源志》为契机，加强舆论引导，鼓励社会公众、专家学者、从业人员参与畜禽遗传资源科普宣传教育，营造有利于畜禽遗传资源保护与利用的社会氛围。
