对不起诉性质的几点认识
作者北安市人民法院王素杰
刑事诉讼法修正案通过后，原有的免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉的适用范围，以往的不起诉制度的表述及其性质的认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉的性质。依笔者之见，对不起诉的性质，应从以下几方面来理解：
（一）不起诉是公诉机关依职权作出的
控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定[1]。笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。
（二）不起诉对案件所作程序上的处分
公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件程序上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止
现代刑事诉讼中有一项公认的基本原则，即“不告不理”原则。其基本含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。因此，从一定意义上讲，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
（四）不起诉终止法律效力是相对的
不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的，而是相对的，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉[2]。
不难看出，公诉机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。因此，对于公诉机关作出不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，被害人得以寻求法律上的救济，保护其合法权益。
（五）不起诉体现了自由裁量权
新《刑事诉讼法》中，除了在第142条第1款“对犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，在第140条第4款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第142条第2款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”[3]。
通过以上对不起诉性质的分析，笔者认为，不起诉的概念大致可以这样概括：不起诉是指人民检察院对侦查机关移送起诉的案件进行审查后，确认符合法法律规定的终止刑事诉讼的案件，不应或不必对犯罪嫌疑人定罪，从而做出不将案件交付人民法院审判的处理决定。不起诉又分为法定不起诉、证据不足不起诉和酌定不起诉。我国对公诉采取的法定起诉主义为主（指犯罪嫌疑人依法应当被追究刑事责任的检察机关就必须对他起诉），起诉便宜主义为辅的原则（即犯罪嫌疑人依法可以被追究刑事责任，但检察机关有权裁量对他是否起诉），酌定不起诉正是起诉便宜主义的体现，也是法律赋予检察官自由裁量权的反映[4]。（如有转载敬请注明作者）
参考文献
[1] 蔡墩铭.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：174
[2] 朱石炎.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：195
[3] 崔敏.中国刑事诉讼的新发展.北京：中国人民公安大学出版社，1996:136
[4] 陈瑞华.程序价值理论的四个模式.中外法学,1996,2:4
浙江省公益林管理办法
浙江省人民政府
浙江省公益林管理办法
浙江省人民政府令第260号
《浙江省公益林管理办法》已经省人民政府第27次常务会议审议通过，现予公布，自2009年6月1日起施行。
省长
二○○九年四月十七日
（此件公开发布）
浙江省公益林管理办法
第一章总则
第一条为了加强公益林的建设、保护和管理，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《浙江省森林管理条例》等法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本办法所称的公益林，是指以生态效益和社会效益为主体功能，依据国家和省有关规定划定，经批准公布并签有公益林保护协议的森林、林木以及宜林地，包括防护林、特种用途林。
公益林分为国家级、省级和市县级公益林。
第三条本省行政区域内国家级、省级公益林的建设、保护、利用和管理，适用本办法。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第四条公益林建设、保护、利用和管理应当遵循科学划定、严格保护、适当利用、合理补偿的原则。
第五条县级以上人民政府应当将公益林建设纳入国民经济和社会发展规划，列入政府工作目标考核内容；保障资金投入，将公益林管理经费纳入财政预算，并督促下级人民政府和有关部门切实履行对公益林的保护和管理职责。
乡（包括镇、街道办事处，下同）人民政府根据上级人民政府的要求，具体做好公益林建设、保护和管理工作。
第六条林业行政主管部门负责本行政区域内公益林建设、保护的监督管理。
发展改革、公安、财政、国土资源、建设、交通、农业、水利、审计、环境保护、旅游等有关部门按照各自职责，做好公益林建设、保护的相关监督管理。
第二章建设
第七条设区的市或者县级人民政府应当依照《中华人民共和国森林法实施条例》以及国务院林业行政主管部门、省林业行政主管部门的规定，划定公益林范围，并将公益林建设规模报送省林业行政主管部门。
划定公益林范围时，设区的市或者县级人民政府应当与森林、林木、林地集体所有权人和使用权人（包括承包经营权人，下同）充分协商，并征得同意。
第八条国家级公益林建设规模，由省林业行政主管部门审查汇总后，按照国家有关规定上报国务院林业行政主管部门。
省级公益林建设规模，由省林业行政主管部门审核汇总后，报省人民政府批准。
经批准的公益林建设规模不得擅自改变。确因征收、占用林地等原因减少公益林的，设区的市或者县级人民政府应当及时补足。
第九条国家级和省级公益林建设规模经批准后，由设区的市或者县级人民政府与森林、林木、林地集体所有权人、使用权人签订公益林保护协议。公益林保护协议应当载明四至范围、保护措施、资金补偿、违约责任等内容。
签订公益林保护协议应当遵循自愿原则，任何单位和个人不得强迫。
第十条设区的市或者县级人民政府对公益林进行登记、造册、公布，并设立公益林标志。
公益林标志应当标明公益林类别、面积、责任人等内容。任何单位和个人不得毁坏或者擅自移动公益林标志。
第十一条交通、铁路、水利、建设（园林）、旅游等部门应当加强公路、铁路、江河两侧，湖泊、水库周围，风景名胜区等区域的公益林建设。
第十二条对生态保护功能低下的疏林、残次林等低效林分，公益林经营单位和个人应当进行造林改造，提高公益林的生态保护功能。
公益林造林改造应当遵循森林自然演替规律，通过天然更新和人工培植相结合的措施，建设成树种结构合理、生态效益和社会效益稳定的森林生态系统。
第十三条公益林内的火烧迹地、病虫害迹地等宜林地，公益林经营单位和个人应当于当年或者最迟于次年完成绿化造林，恢复森林植被。
第十四条县级以上人民政府对完成公益林低效林分改造，火烧迹地、病虫害迹地更新造林的单位和个人，应当给予适当的造林补助。
第三章保护
第十五条设区的市或者县级人民政府与有公益林管护任务的乡人民政府或者其他有关单位，有公益林管护任务的乡人民政府与村民委员会应当分别签订公益林保护管理责任书，落实公益林管护责任。
乡人民政府、村民委员会以及其他有关单位应当根据公益林管护需要，配备相应的护林员，落实管护责任。
第十六条公益林内禁止下列行为：
（一）新建坟墓、开山采石以及挖砂、取土、开垦等毁林行为；
（二）采挖活立木；
（三）法律、法规规定的其他行为。
第十七条公益林林木只准进行抚育和更新性质的采伐。因抚育和更新需要采伐公益林林木的，应当依法办理林木采伐许可证。
下列公益林禁止采伐：
（一）名胜古迹和革命纪念地的林木；
（二）自然保护区中核心区和缓冲区的林木；
（三）法律、法规规定禁止采伐的。
第十八条有下列情形之一的公益林林木可以进行更新采伐，但采伐强度不得超过伐前林分蓄积的25%，且一次连片采伐面积不得超过1公顷：
（一）主要树种平均年龄达到成熟林的；
（二）濒死木超过30%的；
（三）树种结构单一，需要进行改造的针叶纯林。
第十九条公益林林木的抚育采伐应当符合下列规定：
（一） 林分过密、生态保护功能衰退的，采伐强度不得超过伐前林分蓄积的15%，伐后郁闭度不得低于0.7；
（二） 竹类的采伐量不得超过当年新竹量，伐后郁闭度不得低于0.7，竹林中的林木不得采伐；
（三） 因实验目的采伐实验林、母树林的，应当采用相应的采伐方式和强度；
（四） 因遭受病虫害、火灾及雪压、风折等自然灾害需要采伐的，应当采用必要的采伐方式和强度伐除受害木；
（五） 因建设护林防火设施和营造生物防火隔离带需要采伐的，应当采用必要的采伐方式和强度。
第二十条任何单位和个人都有保护公益林的义务，有权检举和制止破坏公益林的行为。
第四章管理
第二十一条公益林不得擅自改变为非公益林。确需改变的，应当按照下列规定办理：
（一）省级公益林改变为非公益林的，由设区的市或者县级人民政府征得省林业行政主管部门同意后，终止公益林保护协议；
（二）国家级公益林改变为非公益林的，按照国家有关规定执行。
第二十二条建设工程应当不占或者少占公益林林地。确需占用公益林林地的，应当符合法律、法规和国家有关规定。
第二十三条在公益林内从事森林旅游、休闲等经营活动，应当保护生态环境，不得损坏、破坏森林资源。
第二十四条各级林业行政主管部门应当加强对公益林建设、保护、利用情况的监督检查；发现违反法律、法规和本办法规定行为的，应当及时制止和查处。
监督检查情况和处理结果应当形成书面记录，由监督检查人员签字后，归档保存。
第二十五条各级林业行政主管部门应当建立公益林地籍管理信息系统，加强公益林档案管理，每年向本级人民政府和上一级林业行政主管部门报告公益林管理情况。
第二十六条各级林业行政主管部门应当建立公益林监测体系，及时掌握辖区内公益林资源与生态状况的动态变化趋势，并定期向社会公告公益林资源与生态状况。
第五章补偿基金
第二十七条省人民政府设立森林生态效益补偿基金，对公益林按照规定标准给予补助。
有国家或者省级公益林的设区的市、县级人民政府应当设立森林生态效益补偿基金，对公益林进行补偿，补偿标准不得低于省规定的标准。
第二十八条森林生态效益补偿基金主要用于：
（一）公益林所有权人或者使用权人的损失性补偿；
（二）管护人员的劳务报酬、培训、劳动保障等管护费用；
（三）森林防火、森林资源与生态状况监测、林业有害生物防治等公共管护费用；
（四）公益林范围划定、宣传、培训、管理系统建设、检查、验收等管理费用。
第二十九条森林生态效益补偿基金实行专户管理、专款专用。财政部门应当设置专账，并按照下列规定拨付：
（一）第二十八条第（一）项规定的损失性补偿资金，应当及时足额拨入公益林所有权人或者使用权人的存款账户；
（二）第二十八条第（二）项规定的管护费用，应当直接拨入各管护单位的专用账户；
（三）第二十八条第（三）项规定的公共管护费用，应当直接拨入项目实施单位的账户；
（四）第二十八条第（四）项规定的管理费用，应当直接拨入承担公共管理任务的单位的账户。
第三十条县级以上人民政府应当根据经济发展状况，逐步提高公益林补偿标准，完善森林生态效益补偿机制。
第三十一条任何单位和个人不得挪用、截留、移用森林生态效益补偿资金。
审计部门应当对森林生态效益补偿基金使用情况进行审计监督。
第六章法律责任
第三十二条违反本办法规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第三十三条林业行政主管部门等公益林建设、保护的监督管理单位有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和直接责任人员由有权机关按照管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反有关法律、法规和本办法有关规定批准采伐公益林的；
（二）挪用、截留、移用森林生态效益补偿资金的；
（三）未按照本办法第二十九条规定拨付森林生态效益补偿资金的；
（四）对盗伐滥伐公益林、非法征收占用公益林林地打击不力，以及管理不善等造成公益林资源减少、质量下降的；
（五）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
第三十四条违反本办法规定,擅自采伐公益林或者未按照林木采伐许可证的规定采伐公益林的,按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的规定从重处罚。
第三十五条违反本办法规定，毁坏或者擅自移动公益林标志牌的，由林业行政主管部门责令限期恢复原状；逾期未恢复原状的，由林业行政主管部门代为恢复，所需费用由责任者承担，并可处200元以上2000元以下的罚款。
第三十六条未在本办法第十三条规定限期内造林的，由林业行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，可按应造林面积每平方米1至5元处以罚款，但最高罚款数额不得超过5万元。
第三十七条擅自将国家级、省级公益林改变为非公益林的，由林业行政主管部门依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十六条给予处罚。
第七章附则
第三十八条市县级公益林的建设、保护、利用和管理参照本办法执行。
第三十九条本办法自2009年6月1日起施行。2005年1月18日省人民政府办公厅发布的《浙江省重点生态公益林管理办法（试行）》同时废止。
