第十届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定
全国人民代表大会
第十届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定
(２００３年３月１０日第十届全国人民代表大会第一次会议通过)
第十届全国人民代表大会第一次会议听取了国务委员兼国务院秘书长王忠禹关于国务院机构改革方案的说明，审议了国务院机构改革方案，决定批准国务院机构改革方案。
国务院机构改革方案
根据党的十六大提出的深化行政管理体制改革的任务和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，这次国务院机构改革的主要任务是：
（一）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。
（二）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。
（三）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。
（四）继续推进流通管理体制改革，组建商务部。
（五）加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。
（六）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。
（七）不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。
改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门如下：
１、中华人民共和国外交部
２、中华人民共和国国防部
３、中华人民共和国国家发展和改革委员会
４、中华人民共和国教育部
５、中华人民共和国科学技术部
６、中华人民共和国国防科学技术工业委员会
７、中华人民共和国国家民族事务委员会
８、中华人民共和国公安部
９、中华人民共和国国家安全部
１０、中华人民共和国监察部
１１、中华人民共和国民政部
１２、中华人民共和国司法部
１３、中华人民共和国财政部
１４、中华人民共和国人事部
１５、中华人民共和国劳动和社会保障部
１６、中华人民共和国国土资源部
１７、中华人民共和国建设部
１８、中华人民共和国铁道部
１９、中华人民共和国交通部
２０、中华人民共和国信息产业部
２１、中华人民共和国水利部
２２、中华人民共和国农业部
２３、中华人民共和国商务部
２４、中华人民共和国文化部
２５、中华人民共和国卫生部
２６、中华人民共和国国家人口和计划生育委员会
２７、中国人民银行
２８、中华人民共和国审计署
根据《国务院组织法》规定，国务院组成部门的调整和设置，由全国人民代表大会审议批准。设立国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会，组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局的体制，将由新组成的国务院审查批准。
关于国务院机构改革方案的说明（2003年）
——2003年3月6日在第十届全国人民代表大会第一次会议上
国务委员兼国务院秘书长 王忠禹
各位代表:
党的十六大明确提出了深化行政管理体制改革的任务。根据党中央的部署,经过认真调研,集思广益,反复论证,形成了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。党的十六届二中全会审议通过了该意见,建议国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》,提交第十届全国人民代表大会第一次会议审议。
现在我受国务院委托,对《国务院机构改革方案》作以下说明,请予审议。
一、过去五年改革的基本经验和深化改革的指导思想
深化行政管理体制改革,是推进政治体制改革的重要内容,是完善社会主义市场经济体制的客观需要,也是贯彻落实党的十六大精神的重要举措。
过去五年,按照党的十五大的要求,各级政府机构改革取得了重要进展。这是改革开放以来力度最大的一次机构改革。适应发展社会主义市场经济要求的行政管理体制正在形成。
五年来的实践,使我们加深了对行政管理体制改革的认识,积累了宝贵的经验:一是坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标,把转变政府职能作为机构改革的关键;二是坚持精简、统一、效能的原则,把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务;三是坚持积极稳妥的方针,既审时度势,把握时机,坚定不移地迈出改革步伐,又充分考虑各方面可承受的程度,审慎地推进改革;四是坚持机构改革与干部人事制度改革相结合,制定配套的政策措施,妥善安排分流人员,优化干部队伍结构;五是坚持统一领导,分级负责,分步实施,从实际出发,因地制宜地进行改革。
社会主义市场经济体制的建立和完善是一个长期的过程,行政管理体制改革也要逐步推进,不断深化。随着经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展,现行政府机构还存在着一些不适应的问题,必须通过深化改革加以解决。
国务院机构改革的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求,坚持政企分开,精简、统一、效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能,调整和完善政府机构设置,理顺政府部门职能分工,提高政府管理水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这次改革要抓住重点,解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题,为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。
二、国务院机构改革的主要内容
国务院机构改革的重点是:深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通管理体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。
(一)深化国有资产管理体制改革,设立国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)。党的十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务,并明确要求中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。为贯彻落实党的十六大的要求,进一步搞好国有企业,推动国有经济布局和结构的战略性调整,发展和壮大国有经济,更好地坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,真正使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值,将国家经贸委的指导国有企业改革和管理的职能,中央企业工委的职能,以及财政部有关国有资产管理的部分职能等整合起来,设立国资委。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。国资委的监管范围,确定为中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产,由改革后设立的省、市(地)两级地方政府国有资产管理机构负责监管。其他国有资产,依照相关的法律法规进行管理。
国资委专门承担监管国有资产的职责,既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行政机构,也不同于一般的企事业单位,具有特殊性质。因此,将国资委确定为国务院直属的正部级特设机构。
按照权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的原则,国资委的主要职责是:根据授权,依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组;代表国家向部分大型企业派出监事会;通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管;拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度,依法对地方国有资产管理进行指导和监督;承办国务院交办的其他事项。
国资委依法对企业的国有资产进行监管,依法履行出资人职责,但不得直接干预企业的生产经营活动,不要变成“婆婆加老板”,不能把企业管死。国资委还要重视并帮助企业解决改革重组中遇到的困难和问题。
国有资产管理体制改革,要在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国务院将抓紧制定国有资产管理的行政法规,依法对国有资产进行管理和监督。地方国有资产管理体制改革既要积极又要稳妥,要在国务院的行政法规公布后,按照中央的统一部署,自上而下,依法有序推进。
国有资产管理体制改革是一项十分复杂的工作。设立国资委,只是改革迈出的重要一步,许多工作要在今后的实践中不断探索,并通过制定法律法规逐步加以规范。
(二)完善宏观调控体系,将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(简称发展和改革委)。社会主义市场经济体制的初步建立,客观上要求把经济体制改革和经济发展更加密切地结合起来。为综合协调各方面改革,使改革更好地为促进发展服务,将国家计委改组为发展和改革委。将国务院体改办的职能,并入发展和改革委。
目前,宏观调控体系存在着发展规划和产业政策、基本建设投资和技改投资、重要农产品和工业品的进出口计划管理分散、职能交叉的问题,不利于提高宏观调控的有效性和增强综合协调经济社会发展的能力。为减少职能交叉重复,提高工作效率,加强和完善宏观调控,将国家经贸委的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等职能,划归发展和改革委。
发展和改革委是综合研究拟订经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革的宏观调控部门。其主要职责是:拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、长期规划、年度计划、产业政策和价格政策,监测和调节国民经济运行,搞好经济总量平衡,优化重大经济结构,安排国家重大建设项目,指导和推进经济体制改革。发展和改革委受国务院委托向全国人大作国民经济和社会发展计划的报告。
发展和改革委要把加强自身改革和建设放在突出位置,切实转变管理职能,转变工作方式,转变机关作风,积极推进投融资体制改革,大力减少行政审批和微观管理事务,更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用。
(三)健全金融监管体制,设立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。金融是现代经济的核心。金融工作关系国民经济和社会发展全局。为加强金融监管,确保金融机构安全、稳健、高效运行,提高防范和化解金融风险的能力,将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来,并和中央金融工委的相关职能进行整合,设立银监会,作为国务院直属的正部级事业单位。
银监会根据授权,统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其主要职责是:拟订有关银行业监管的政策法规,负责市场准入和运行监督,依法查处违法违规行为等。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善,中国人民银行作为中央银行在宏观调控体系中的作用将更加突出。人民银行不再承担上述金融监管职能后,要加强制定和执行货币政策的职能,不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策,更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用,进一步改善金融服务。在金融监管方面,人民银行的宏观调控和银监会的监管工作是互相补充、互相促进的。人民银行与银监会要建立密切的联系机制,及时沟通有关金融市场风险和运营情况,共享监管信息。
(四)继续推进流通管理体制改革,组建商务部。目前,国内贸易和对外贸易以及反倾销反补贴工作分别由国家经贸委和外经贸部管理;产品的进出口工作,分别由国家计委、国家经贸委和外经贸部负责。这种内外贸分割、国内外市场分割和进出口配额分割的管理体制,不能适应加入世界贸易组织新形势的需要,不能适应建立和健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求。为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世界贸易组织的新形势,促进现代市场体系的形成,将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能,国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能,以及外经贸部的职能等整合起来,组建商务部。
商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。其主要职责是:研究拟订规范市场运行和流通秩序的政策法规,促进市场体系的建立和完善,深化流通体制改革,监测分析市场运行和商品供求状况,组织开展国际经济合作,负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等。
(五)加强食品安全和安全生产监管体制建设。为保障人民群众身体健康和生命安全,加强对食品安全的监管,在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局,仍作为国务院直属机构。其主要职责是:继续行使国家药品监督管理局职能,负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调,依法组织开展对重大事故的查处。为进一步强化对安全生产的监管,将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构,负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。
此外,为加强人口发展战略研究,推动人口与计划生育工作的综合协调,将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。
国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会,组建商务部,国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会,不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。经过改革,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置28个。根据《国务院组织法》规定,这些机构的调整以及国务院组成部门的设置,请各位代表予以审议。
设立国务院国有资产监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会,组建国家食品药品监督管理局,调整国家安全生产监督管理局的体制,以及国务院直属机构、办事机构和其他机构的设置方案,将由新组成的国务院审查批准。
三、关于组织实施
这次深化行政管理体制改革,是在过去五年改革的基础上进行的。一方面,五年来的政府机构改革已经取得显著成效,国务院机构设置总的格局需要保持相对稳定;另一方面,经济和社会的发展,要求继续深化行政管理体制改革。这次改革虽然机构变动不多,但关系重大,任务十分艰巨。按照党的十六大和十六届二中全会的要求,国务院将加强对机构改革工作的领导,周密部署,抓好落实。
(一)认真组织实施改革方案。十届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案后,将按照科学规范部门职能、合理设置机构和优化人员结构的要求,抓紧新成立部门的“三定”(定职能、定机构、定编制)工作,并对其他部门的“三定”方案进行完善,进一步理顺部门职能分工。适应改革的要求,按照程序,抓紧制定和修改有关的法律、行政法规。研究制定配套政策,做好机构变动部门和单位的干部人事、离退休干部以及资产处置等工作。加强行政管理体制的法制建设,实现机构和编制的法定化。
国务院机构改革以后,地方政府机构改革将在中央的统一部署下,按照巩固、完善、探索、深化的总体要求,结合本地实际,巩固和完善已经取得的改革成果,积极探索符合各地特点的改革路子。国有资产管理机构设置要按照中央的规定,依法有序进行。其他有的机构设置不搞一刀切,也不要求完全上下对口。在改革中,重视做好职能衔接,保证国民经济正常运行,保持企业改革重组以及其他各项工作的连续性,维护社会稳定。
(二)进一步转变政府职能。转变职能是深化行政管理体制改革的关键。不论是新成立的部门,还是其他部门,都要进一步转变职能,改进管理方式,推进电子政务,减少行政审批事项,规范行政审批行为,完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
(三)切实加强组织领导。深化行政管理体制改革,涉及部门职责和权力的调整,直接关系改革发展稳定的大局。各地各部门要高度重视,加强领导,主要领导同志应亲自负责,精心组织安排,做好思想政治工作。要严肃各项纪律,做到思想不散,工作不断,秩序不乱,国有财产不流失,确保改革的顺利进行。
对财产保全的实践分析
王春胜
财产保全，是指人民法院利害关系人或当事人的申请，必要时也可依职权对一定财产采取特殊保护措施，以保证将来生效判决有得以实现的物质保障的法律制度。
世界各国的民事诉讼法中几乎都规定有财产保全内容，我国也不例外。惟一不同的是财产保全制度在我国有一个发展变化的过程。在1982年的《民事诉讼法》（试行）稿中，财产保全是以诉讼保全名称作为一节规定在普通程序里。根据十年的试行经验，新《民事诉讼法》将诉讼保全改为财产保全并从则提到了总则部分设专章加以规定。应当说现存立法例更能显示出立法的科学性和财产保全制度的重要性。财产保全制度有利于主动维护合法权益，有利于民事诉讼的顺利进行，也有利于保证人民法院生效判决的彻底执行。
财产保全制度的动作并不具有随意性。它的发动和动作是有一定条件的。其基本条件是：第一，确有实施财产保全的客观需要。即是说不采取特殊的保全措施，即使今后形成了判决，它也只是一张“空头支票”，缺乏实现的物质基础。这种客观需要的形成或者是当事人一方的原因或者是其他原因。所谓“当事人一方的原因”是指实际控制着标的物的当事人，有意或无意地对该标的物转移、变卖、处分、隐匿、毁损；如房屋占有人改建房屋；涉外民事经济案件中外国当事人将其船舶或飞行器驶离国外等。所谓“其他原因”是指除当事人行为之外的原因，如风雨侵蚀、日晒雨淋或者标的物本身可能的化学反应等使该物体发生质变。第二，要有人申请实施财产保全。民事诉讼法规定在权申请财产保全的人有当事人、利害关系人和人民法院。当事人包括民事诉讼中的原告和被告，也应当包括仲裁中的申请和被申请人；利害关系人仅指尚未起诉但准备起诉的人；只有在必要时人民法院才能成为财产保全制度的发动都。我们认为，在民事审判改革的今天，应最大限度地减少法院的职权干预，充分尊重当事人的诉权，人民法院最好不要直接去发动财产保全制度。
实施财产保全时，必须严格遵循其范围。《民事诉讼法》第94条第1款规定，“财产保全限于请求的范围，或者与本案有关的财物。”所谓限于请求的范围，是指保全的对象只能是利害关系人或诉讼当事人在诉讼中或即将起诉后所指身体的某项具体财物。例如，利害疯长系人或当事人双方对一“奥迪”牌汽车实施保全，而不能对其他汽车实行保全。如争议的是金钱则被保全的财物的价额，应在利害人的权利请求或者诉讼当事人提出的诉讼请求的范围之内，不应超出权利请求或诉讼请求的标的价额，二者在数额上应大致相当。所谓“与本案有关的财物”，是指保全的财产应是利害关系人之间发生争议而即将起诉的标的物有牵连的物品。一般也不得采取财产保全措施。被申请人提供相应数额可供执行的财产作担保的，人民法院应当及时解除财产保全。
财产保全可以时间为标准分为诉前财产保全和诉讼中的财产保全。诉前财产保全，是指尚未起诉而被告的财产保全。诉前财产保全一般适用于情况紧急时。即是说因情况紧急，利害关系人不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，法律规定他可以在起诉前身体人民法院申请财产保全。实践中常见的有诉讼前扣押船舶等。诉讼中的财产保全，则是当事人已经起诉人民法院已经受理案件后才采取的财产保全。诉前财产保全与诉讼中的财产保全既有相同之处又有明显的区别。相同之点是，二者均系财产保全法律制度；二者的目的、动因、措施乃至程序几乎都是一样的。不同之处有四：其一，财产保全提起的主体不同。诉前财产保全，只能由利害关系人向人民法院提出申请。发动诉讼中的财产保全的主体有二，一是民事诉讼当事人，二是人民法院。其二，财产保全提起的时间有别。诉前财产保全发生在诉讼发生之前；诉讼中的财产保全，则是诉讼系属之后。其三，法律对提供担保的要求不同。《民事诉讼法》第93条和92条规定诉前财产保全，申请人“应当”提供担保；诉讼中的财产保全，是“可以”责令申请人提供担保。从法律的用语看，“应当”与“可以”是有较大区别的。其四，法院作出财产保全裁定的时限不同。人民法院对诉前财产保全申请，必须在接受申请后48小时内作出裁定；对诉讼中的财产保全申请，人民法院对情况紧急的必须在48小时内作出裁定，对情况不紧急的则可以在48小时之外作出裁定。最后，财产保全措施解除的条件不同。对诉前财产保全，申请人在人民法院采取保全措施后15天内不起诉的，法院应当主动解除财产保全；对诉讼中的财产保全，则是以被申请人是否提供担保为条件。被申请人提供担保的人民法院应当解除财产保全，被申请人不提供担保的，则实施保全措施。
北安市人民法院 王春胜
