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人民陪审员制度存在的问题及完善/吴莹

作者:法律资料网 时间:2024-06-23 11:11:18  浏览:9841   来源:法律资料网
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人民陪审员制度存在的问题及完善

吴莹


  人民陪审员制度是指国家审判机关审判案件时吸收非职业法官与职业法官一起审判案件的一种司法制度。人民陪审员制度体现了我国司法的民主,是司法公正的重要保障,是人民群众监督法院审判工作,确保司法公正的基本途径。

  一、当前人民陪审员制度在立法中存在的问题

  笔者认为现行的人民陪审员制度在立法和司法实践中都还尚存诸多不足。主要表现在:
(一)“陪而不审”现象突出,陪审功能难以实现。人民陪审员参加案件审判,有相当一部分只重在参与,把参与的程度停留在“陪”的层面上,没有从实质上去“审”。这种“陪而不审”现象主要体现在两个方面:一是“陪审”是只“陪”不审。在庭审过程中,多数陪审员只是坐在审判台上,庭审完全由审判长进行,他们仅仅是一种陪的角色;二是“合而不议”。在合议案件时,虽然法律赋予了陪审员与职业法官平等的表决权,但由于陪审员介入案件时间较晚,对案情事先不了解,对法律专业知识又不熟悉,使其不敢贸然发言。加之其对职业法官存在依赖心理,在表决时根本没有也不可能提出自己的观点。
(二)履职比例严重失调,监督作用有所弱化。我国现有立法没有对人民陪审员的个案选任作出明确规定,各地法院随机选任机制也没有真正确立,实践中许多法官更倾向于挑选已有陪审经历和经验或与自己关系比较好的陪审员,这显然进一步削弱了陪审员对法官的监督制约作用,而且会造成陪审员之间工作任务的不平衡。这样,即使有陪审资格的人具有广泛的代表性,由于实际参审的只是其中的少数人或少数案件,也会使代表性变得毫无意义。   
(三)选任状况比较混乱,日常管理趋于随意。实践中,正由于陪审员的选任状况比较混乱,致使陪审员的管理无从下手。虽然人民陪审员的任务是审判,但它不属于人民法院的组成部分,结果法院只能用不能管;又因为他们不属于司法行政人员,司法行政部门也不管;原单位只管本职,不管兼职,也无法管;权力机关只管选任,产生后也不管。由于无人管、无单位抓,这支队伍多是放任自流,根本谈不上真正的建立和健全。陪审员往往是随着人民法院的需要而出现,随着法院不需要而消失。
(四)陪审员职权不明确,不能与法官形成制约关系.按照我国有关法律的规定,人民陪审员在法院执行职务期间,与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出非常明确的规定。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料,如有关案件当事人权利的规定等,甚至陪审员在整个庭审活动中一句话都没有,就算陪审员参与审判活动了,在作出判决时,虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,对自己的意见不敢坚持从而自然地产生一种权威屈从的心态,在表决时总是遵从职业法官的意志。这样,陪审的作用无从发挥,产生了陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。
(五)法律专业素质偏低,案件质效难以确保。在人民法院组织法及三大诉讼法中,对人民陪审员的素质要求并未作出具体而又明确的规定,只是非常笼统地规定了人民陪审员有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民,这就使得人民法院在任用人民陪审员时,没有明确的标准及严格的条件限制,再加上本来人民法院对陪审员制度的不注重,直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化,直接导致了人民陪审员的素质偏低,无法正确适用法律行使好审判权;
(六)陪审待遇相对偏低,陪与不陪进退两难。一方面是法院不愿请。部分法院基于自身的经济利益考虑,不愿推行陪审制度,往往作出折中的选择,就是让少数几个人经常充任陪审员,成为半职业化法官,这样既维护这个制度,又减少了相关成本;另一方面是陪审员不愿陪。陪审员到法院陪审,势必影响其本职工作,加之有的陪审员所在单位管理严格,参加陪审会影响其经济收入甚至评级、提职等,陪审成了负担。尽管《决定》对于陪审员在陪审期间的收入、交通费、伙食费等予以了规定,但这是远远不够的,对于陪审员的人身保障、政治保障等未作规定,这也是造成陪审员难请的原因之一。

  二、人民陪审员制度现存问题的原因分析

  我国的人民陪审员制度之所以存在以上的诸多问题,笔者认为主要在以下几个方面存在误区:
一是人们观念上的误区
(1)对人民陪审员作用和地位的误解。认为人民陪审员是借助陪审制获得审判权的,其以普通群众的身份参与审判无法起到实质性的作用,且在防腐拒变功能上缺乏特别之处。个别法官认为陪审员仅仅是在法庭上和法官并座,只是一种形式主义。专业法官因职权形成的权威是陪审员难以达到的,专业法官有可能诱导陪审员,压制其意见,使陪审成为附庸。这种认识上的局限性,往往影响了双方的工作配合,最终导致人民陪审员变成摆设。
(2)对陪审员制度与法官职业化建设关系的误解。法官职业化建设要求法官队伍走精英化的道路,从法官的遴选、法官的条件等方面提出了更高的要求。因此,有些人认为广泛来自于民间、与法官素质相差较远、未受法律专业知识培训、缺乏审判实践经验的陪审员经过任命后就享有了坐堂问案的资格,且与法官享有同等的审判权,此举将会降低审判质量,影响法官职业化建设的进程。
(3)对人民陪审员影响诉讼效率的误解。过份强调审判的法律效果,认为在法律适用和审判活动中,只要严格执行实体法和程序法的规定,诉讼的效率就会提高,审判的最终目的就会达到。而对办案的社会效果即审判的结果能否得到公众的认可和接受则不予重视。片面认为由于陪审员的参与,法院既要为这项制度的运行支出费用,又要为选任费周折,还会为一个案件的数次召集费时费力。
二是客观因素的制约
(1)规范缺失现象严重。首先,人民陪审员制度缺乏明确的法律依据。其次,相关法律的规定不完善。我国人民法院组织法和三大诉讼法,对人民陪审员制度规定相当混乱。人民法院组织法中陪审制度不再是一项基本原则,民事诉讼法和行政诉讼法也没有把陪审制度作为一项基本原则,只有刑事诉讼法仍将陪审制度作为一项基本原则加以规定。
(2)选任要求不够具体。由于相关法律对人民陪审员的素质要求并未作出具体的规定,这就使得人民法院在任用人民陪审员时,没有明确的标准及严格的条件限制,直接导致了任用人民陪审员的随意性和平民化,从而严重影响了陪审员的整体素质,同时也损害了陪审制度的严肃性。[2]大多数陪审员都不具有法律基本知识,因此,他们参与法庭审判,只能凭自己的经验、阅历来判断各种法律事实是否存在,对证据的评判只能根据常理,情理和道义的标准。但在大多数情况下,情理不能代替法律,现实中有许多合理不合法的现象。长此以往,陪审员不但起不到弥补法官知识不足的作用,还在某种程度上降低了审判的质量。[3]
(3)职权界定不够科学。有关法律规定,陪审员在执行职务时享有与职业法官同等的权利。但陪审员的特殊地位决定了其享有的权利不可能与职业法官完全一致,究竟陪审员参审时享有哪些权利和承担哪些义务,《决定》及其他相关法律并没有作出明确具体的回答。人民陪审制度长期以来在司法实践上存在的“陪而不审”、“合而不议”等现象,其中一个重要原因在于陪审员的职权同其专业素质不对称。许多陪审员称,其“不愿意参加审判活动,主要是觉得自己对法律什么都不懂”。一般公民参加审判活动,其主要价值在于利用其有别于职业法官的生活经验与民间智慧,提高对案件事实的审断效率,而要求其对高度专业的法律问题进行判断和运用,则是“强人所难”。其实,英美等国陪审团制度,正是对陪审团和法官进行了权力分工,才使陪审制度“轻而易举”地推行。
(4)责任机制不够健全。实践中,陪审员不履行或不当履行陪审职务的现象比较突出,有的在法院通知其参加陪审时拒不到庭,有的违法审判,有的枉法裁判。最高法院在其制定的有关违法审判责任追究的办法中,明确规定办错案应受追究的审判人员是指人民法院的审判员和助理审判员,而把陪审员排除在了责任追究的范围之外。《决定》第十七条规定陪审员有上述行为时,人大常委会可以免除其陪审员职务,构成犯罪的,可以依法追究其刑事责任。按照这一规定,对陪审员不履行或不当履行陪审职务尚未构成犯罪的,只能免除其陪审员职务,而不能追究其经济或行政责任,这显然是权利与义务的不对称。因为《决定》第一条类同于《人民法院组织法》第三十八条的规定,即强调人民陪审员依法参加审判活动时与法官享有同等的权利,但两者在强调权利的同时,都没有规定人民陪审员与法官有同等义务,这也进一步说明在制度设计时,让人民陪审员的能力、权利与义务相适应是必要的。
(5)管理监督存在真空。最高人民法院《关于人民陪审员管理办法(试行)》对人民陪审员的管理、考核作了相关规定,明确法院政工部门负责人民陪审员的人事管理工作,但对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作却没有作出具体规定。在实践中,有的法院没有明确人民陪审员参加审判活动的日常管理工作机构,有的法院对人民陪审员的人事管理和参加审判活动的管理相脱节,对人民陪审员的管理监督不到位,陪审员推脱参加审判活动的现象没有得到相应处理,而且对如何保证人民陪审员的公正与廉洁还缺乏有效可行的具体措施。
(6)陪审经费缺乏保障。法院的公用经费来源于地方财政拨款,陪审员的选任、管理、培训是法院的一项常规工作,此项工作的开展需要法院投入一定的人力和财力,陪审员参与审判的工作、交通费等补助需要法院支出,这些新增款项财政并不一定有专款足额支出,这会令本来就相当拮据的法院财政雪上加霜。加之法院又很难精确地对每年的实际办案费用做出预算,致使陪审员费用得不到有效的保证,从而间接地影响了陪审制度的推行和陪审员参审的积极性。
(7)陪审案件的范围不明确,法官自由权过大。《决定》对必须实行陪审的案件未作规定,导致司法实践中的混乱现象。在我国哪些案件陪审员参与审理,法律没有明确,完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大。
  实践中,有的法官出于 “怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,所以根本不愿意陪审员参加,而由清一色的审判人员组成合议庭来进行审理。在司法实际中,真正吸收陪审员审理的案件非常少,从而导致陪审制度流于形式,成为摆设,最终会名存实亡。这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致。这也一定程度上影响了陪审员的工作积极性。
  笔者认为,应确立陪或不陪由当事人定的制度和机制。就某一具体案件而言,是否要陪审法律不宜做硬性规定,应该把选择权交给当事人,若当事人要求陪审,法官有义务为其找陪审员。这时,应至少有需要数量3倍以上的陪审员供当事人挑选,候选者要当庭接受法官和律师的询问,从而使当事人在选择陪审员时有一个了解的机会,当事人对陪审员有申请回避权。这样就真正使陪审制得到当事人的认可。

三、完善我国人民陪审员制度的几条措施建议:笔者就陪审员制度应该完善的措施,提几点粗浅的建议:

  一是要从立法上完善人民陪审员的选任制度,把好进人关,提高人民陪审员的门槛,以保证人民陪审员的素质;
  二是要采取各种方式对陪审员进行业务培训,定期更新人民陪审员的知识层面,提高他们的法律知识水平,并对陪审员进行必要的考核,持证上岗,保障陪审员在陪审过程中真实发挥作用;
 三是加强陪审员制度的权责意识,注重对陪审员的政治思想教育,陪审员既然是经授权行使与审判人员等同的审判权利,其在行使权利的过程中就应视为一名法院的工作人员。因此,适用法官的所有权利、义务、责任和监督体制,也都应适用在人民陪审员的身上。
 四是明确适用人民陪审员制度的案件范围。通过诉讼法的修改程序或在陪审员办法中明确陪审制度适用的具体案件范围,防止当前的随意化现象。
 五是明确规定人民陪审员的权力范围。人民陪审员到人民法院执行职务期间,履行下列职责:审阅所陪审案件的材料;参加案件调查;参加合议庭开庭审理案件或案件的调解;参加案件评议。人民陪审员遇有下列情形,有权向院长或审判委员会提出意见和建议:审判活动违反法定程序的;认为案件的事实认定或处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的;审判人员未能依法履行职责的;审判人员有其他违法违纪行为的。
 六是从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题,解除陪审员的后顾之忧,激发陪审员的工作积极性,从而改变陪审员是廉价劳动力的现状,这也是对陪审员的劳动的肯定和尊重。
  人民陪审员的法律素质低一直是陪审制度的诟病所在。因为审判是作为社会精英的法官依据法律作出公正裁判的行为。法官所从事的职业不同于一般的国家公务性管理,不同于一般的公务人员,正所谓“公堂一言断胜负,朱笔一落命攸关”。法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。许多法院普遍认为陪审员缺乏法律知识,文化程度也很低,因而在参加合议庭审理和评议案件的活动中,很少发表意见,有的只起到“陪坐”或者“陪衬”的作用,建议多选任学者型陪审员。
  文化素质高、有专业特长,反映了法院对于社会精英的要求,但从我国当前受教育程度看,高学历、专业强的人才毕竟是少数,如果对人民陪审员的资格、条件要求过高,就不可能实现“具有广泛的社会代表性”的目标。
  笔者认为,人民陪审员可以在确定前主动放弃其参与审判的权力。但一旦参加审判,就必须保证按时参加审理案件。
  “权力行为的目的不在于权力主体的利益,而在于公共利益,弃权必使公共利益受损,有违设立权力的初衷,所以权力不可放弃”。因此,对人民陪审员的参与审理是强制性的,只要确定其为陪审员后,则不允许无故缺席。在审理过程中,其承担的职责亦是强制性的,不能随意放弃。真正做到犹如审判人员的职责。
七是选任陪审员的程序上,以公开透明的方式选任人民陪审员是保证这项工作制度有鲜活的、强大的生命力的重要保证。它既是人民陪审员担任者基本素质的重要保障,也是赢得人民群众信赖的基本条件。法院在选任人民陪审员过程中体现要公开、公平、公正的精神。


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陕西省县级以上人大及其常委会选举任命的政府组成人员和法院、检察院领导人员述职办法(修正)

陕西省人大


陕西省县级以上人大及其常委会选举任命的政府组成人员和法院、检察院领导人员述职办法(修正)
陕西省人民代表大会


(1995年6月30日陕西省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过 根据1998年10月23日陕西省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈陕西省县级以上人大及其常委会选举任命的政府组成人员和法院、检察院领导人员述职办法〉的
决定》修正)


第一条 为了使县级以上人大常委会更好地依法行使监督职权,促进人大及其常委会选举、任命的政府组成人员和法院、检察院领导人员增强公仆意识和法律意识,改进作风、恪尽职守,加强社会主义民主与法制建设,保障改革开放和经济建设的顺利进行,根据《中华人民共和国宪法
》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关规定,制定本办法。
第二条 本办法所指述职对象是,县级以上人大及其常委会选举和任命的人民政府组成人员,人民法院院长、副院长,人民检察院检察长、副检察长等(以下统称述职人员)。
述职人员在任期内应当向人大常委会会议述职一次。
省长、市长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长每年向同级人民代表大会作工作报告,可不再向同级人大常委会会议述职。
第三条 听取和评议人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员述职,是人大常委会行使监督权的一种形式,述职人员应自觉接受监督。
第四条 述职工作在本级人大常委会的领导下进行。述职过程中的具体工作,由人大常委会主任会议组织实施。
第五条 述职的内容:
(一)贯彻执行宪法、法律、法规和人大及其常委会决议、决定情况;
(二)依法履行职责情况;
(三)办理代表建议、批评和意见情况。
第六条 述职在本级人大常委会会议上进行。人大常委会每年确定若干述职人员在人大常委会会议上作述职报告。述职人员的确定和述职时间安排,由人大常委会主任会议决定,并在述职前两个月通知述职人员本人及其所在部门。
第七条 述职工作分四个阶段进行:
(一)述职人员起草述职报告;
(二)人大常委会视察了解述职人员表现情况;
(三)人大常委会会议听取和评议述职报告;
(四)述职人员进行整改。
第八条 述职人员在述职中应当做到:
(一)依照本办法第五条规定的内容,自己起草述职报告;
(二)述职报告要实事求是,正确估价自己的成绩和问题,同时提出改进措施;
(三)述职前,要在本部门广泛听取领导成员、干部和群众对述职报告的意见;
(四)根据人大常委会会议的评议意见,认真改进工作。
第九条 述职报告应在述职前20天送人大常委会。人大常委会办事机构收到述职报告后,及时分送人大常委会组成人员和有关委员会。
第十条 人大常委会在听取述职报告前,应组织部分常委会组成人员和人大代表,到述职人员所在部门及其下属单位进行视察,广泛了解述职人员的情况,并写出视察报告,向人大常委会会议汇报。
第十一条 人大常委会会议听取述职报告后,进行认真评议。述职人员应在场听取评议意见,回答提问。
第十二条 人大常委会组成人员评议述职报告应做到:
(一)认真履行监督职责,充分发表自己的意见;
(二)坚持客观公正的原则,肯定成绩,指出缺点,不回避矛盾,不掩盖问题;
(三)抓住重点问题,深入分析,提出改进建议。
第十三条 人大常委会会议听取和评议述职报告时,邀请部分人大代表列席。列席代表可以发表评议意见。
第十四条 述职评议后,将人大常委会会议对每个述职人员的评议意见汇总整理,形成书面意见,经人大常委会主任会议讨论通过后,反馈述职人员,同时分送有关领导机关和单位。
第十五条 述职人员应根据人大常委会会议的评议意见,积极改进工作,两个月内将改进措施和改进情况书面报告人大常委会。
第十六条 述职评议后,对需要作出组织处理的人员,按照法律程序办理。
第十七条 人大常委会会议听取和评议述职报告时,应邀请本级
第十八条 县级以上人大常委会,可根据本办法制定述职具体实施方案。
第十九条 本办法自公布之日起施行。



1995年6月30日
NEW CONCEPTION OF CIVIL DIFFERENTIAL JURISDICTION
YU maoyu
Northwest University of Political Science and Law,xi’an shaanxi,710063

[Abstract]Differential jursidiction is a system which determines the court of original jursidiction vertically.Because of the the imperfection of present law,disorder of differential jursidiction has appeared in judicial practice.The radical question to determine differential jurisdiction is to establish a determining criterion.I hold that we can establish the “subject matter amount criterion” to replace the traditional “tri-compound criterion” which determines the differential jurisdiction according to the nature,complexity and effection of a case.At the same time,we should modify some relevant system.
[Key words]jurisdiction;differential jurisdiction;determining criterion

级别管辖制度的新思考
余 茂 玉*

【摘 要】级别管辖制度是从纵向确定不同级别法院之间一审民事案件管辖权限的制度。由于现有法律的不完善,级别管辖无序的现象凸显于司法实践之中。级别管辖制度的最核心问题是划分标准的确定性问题,解决此问题需以“争议标的额为首要标准”代替传统的案件性质、繁简程度和影响范围相结合的“三结合标准”,同时还要完善一些相关制度。
【关键词】管辖;级别管辖;划分标准

级别管辖制度的特点就是从人民法院系统的纵向方面来确定上下级法院之间对第一审民事案件的分工和权限,它不涉及人民法院系统内部的横向管辖权限与分工的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“民诉法”)通过第18、19、20、21条的规定确立了我国级别管辖的原则:民事一审案件原则上由基层人民法院管辖;中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件;高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件;最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。另外关于级别管辖,最高人民法院发布的司法解释也进行了规定。但我国很多地方的法院还不同程度地存在着违反法律和司法解释中关于级别管辖的规定而受理案件的现象,这造成了司法实践中管辖上的无序和混乱,对司法公正的实现和当事人权利的维护产生了负面影响,并滋生了地方保护主义等现象。导致级别管辖无序现象的原因是多方面的和复杂的,但其中关于级别管辖的法律规定不完善即是其主要原因。下面将对我国级别管辖制度的现状作如下分析,并提出完善该制度的建议。
一、我国级别管辖制度的现状
级别管辖制度的最核心问题即为级别管辖权的划分标准的确定性问题。我国并未以世界通行的争议标的额作为确定级别管辖的标准,而是顺应我国的传统作法,实行的是案件性质、繁简程度和影响范围三结合的“三结合标准”。随着时间的推移和司法实践的发展,该标准在实施的过程中暴露出了诸多问题。
第一,我国各级别法院都享有民事案件的一审审判权,确定级别管辖的标准不确定。我国民事诉讼实行的是四级两审终审制,四级法院均享有一审案件的管辖权,而在大多数国家,对双方当事人争议的金额或者价额在一定限度以下,诉讼主体无特殊性,属于一般的财产关系和人身关系的纠纷,原则上均由级别较低的法院管辖,如英国、德国、日本等,反之,分别由较高级法院管辖。〔1〕 中级以上人民法院如果“认为”某个案件“有重大影响”,就可行使一审管辖权。这种“认为有重大影响”,又应该有个“标准”,而作为标准应该是确定的,而不应当出现标准本身也需要以一定标准来加以确定,否则就没有止境了,标准不成之为标准了。正是因为三结合标准的不确定,一些地方的法院随意抬高一审案件审理级别,从而给较高级别的法院带来了较重的审判任务,尤其是高级人民法院一审案件的增多,导致最高人民法院二审负担较重。这与最高法院作为最高审判机关“指导监督、统一司法”的主要任务是不协调的。针对高级法院一审案件过多的现象,最高法院发布了[1999]11号《关于各高级人民法院受理第一审民事、经济纠纷案件问题的通知》,通知对各高级人民法院每年受理第一审民事案件有了定额的要求,超过定额需要受理的,受理前须报最高法院批准,为此各省高级法院就规定了一审民事案件受理的数量限制,如:海南省高院每年的总数不得超过8件;青海、甘肃和内蒙古高院每年的总数不得超过5件。这种限制反过来也说明了“三结合标准”本身的不确定性,因为在一个高级法院管辖区域内不可能正好只有限定数额的“复杂、影响大”的案件,由于该标准的不确定和它的主观随意性,最高法院不堪重负,而不得不加以定额限制。另外,尽管立法规定最高法院享有民事案件的一审管辖权,但实际上并没有真正行使过。
第二,民诉法第39条关于管辖权转移的规定为规避管辖提供了机会。〔2〕 理论界一般把管辖权的转移分为上调性转移和下放性转移。这里所说的“规避管辖”主要指的是下放性转移。所谓下放性转移指的是上级法院经审查认为由其下级法院审理更为合适,可决定将案件交给下级法院审理。这种形式的管辖权存在以下问题:一是容易出现损害当事人利益的现象。如:上级法院可能基于某种目的而欲将终审权留于己手,在这里出现的较多的就是地方保护和司法腐败。二是下级法院在审理“交办”案件时,可能成为“傀儡”。因为上级法院在交办案件时往往都已经“定调”了,而且终审权在上级法院之手,下级法院不得不考虑改判的风险。这样下放性转移着实存在着较多不合理的因素,应该予以删除。三是可能出现上级人民法院将案件下放给下级人民法院审理,该下级人民法院再将案件交给其下级人民法院审理的情况。这种情况的出现将极大的损害当事人的利益,为此最高法院以法复(1996)5号《关于案件级别管辖几个问题的批复》作出了同一案件不得连续两次下放性转移的规定。上调性转移指的是案件管辖权由下级法院转移给上级法院,主要是指在出现了一些情况而使得案件由低级别法院审理不合适时可上调至高一级别法院管辖。司法实践中,上调性转移在一定程度上减少了地方保护主义、行政权力等各方面的干扰。
第三,司法实践中,最高法院较早时间就开始指导各地法院开始探索“争议标的额标准”,但各地标准极其不统一,同时具体实施中还存在一些突出的问题,理论界也不乏对该标准的探讨。〔3〕 最高法院1992年《关于适用若干问题的意见》,就规定各高院可以“从本地实际情况出发,根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况,对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见,报最高人民法院批准。”依据该司法解释,针对级别管辖实践中存在的问题,各高级法院纷纷将争议标的额作为唯一标准或者主要标准,对辖区内民事、经济纠纷案件的级别管辖作了划分。但是这些规定还存在着如下问题:
1、各高级法院的规定富有“个性化”。有的将当事人的身份地位和行政级别作为划分级别管辖的依据,如青海省规定“副省级以上干部的离婚案件”由中级人民法院管辖,这在各地规定中是独一无二的,但这显然违反法律面前人人平等原则。还有的允许基层法院自行确定其受理标准,如西藏自治区高院规定:“设有人民法庭的基层人民法院可依据本通知(关于级别管辖划分依据的通知)自行规定争议金额的受理限额”,这似乎将人民法庭当成一个审级来看待了,而这与我国法院组织法是不相符的。
2、各高级法院规定的争议标的额界限极为不一致,而且即使在各自辖区内也存在着较大差别。具体表现在如下几个方面:(1)有的将经济、民事案件区分开,有的则合在一起加以规定,如江苏、安徽、山东、青海等地就对经济案件和民事案件适用不同的划分标准,而广东、重庆、甘肃、贵州等地就二类案件适用同一标准,相比较而言,后者的规定更为合理。(2)各地受理一审案件的限额存有较大差别,包括不同省份法院之间的比较和同一省内的法院之间。前者存在的较为突出,如基层法院受理的最高限额,高的达600万元,低的则只有20万元,这不仅是因为经济发展水平差异所致,更是因为观念差异带来的。对于后者也是普遍存在着的,很多省份就直接规定某某法院适用何种标准,如甘肃、内蒙古、江苏、山西等地就分别规定了各中级法院受理案件的不同标准。
3、各级人民法院的规定中虽然都以争议标的额作为划分级别管辖的标准,但均未对标的额的计算方法作出规定,因而仍然留下了一些不确定因素,如当本诉与反诉标的物完全重合时,其金额是否应当重复计算就不明确。有的地方标准本身甚至还可以浮动。如广东省规定“高于标准50%以内的案件,经中级法院批准,基层法院可以作为第一审案件受理;高于所定标准50%以上的案件,中级法院不得交由基层法院作第一审案件受理”,这样中级法院就享有了在标准50%范围内的决定权,那么这是否可以理解为,中级法院也享有了最高人民法院依法赋予高级法院的制定级别管辖标准的权力,很显然这是不可能的也是不合法的。
4、由于关于标的额的计算标准未能规范,容易出现“挖”此漏洞规避管辖谋取非法利益的现象。如在起诉之时故意降低或提高标的额以达到降低或提高管辖法院级别的目的,有的地方法院或其法官甚至还与一方当事人“合作”为此行为。依据前述《关于案件级别管辖几个问题的批复》中规定:“当事人在诉讼中增加诉讼请求从而加大诉讼标的金额,致使诉讼标的金额超过受讼法院级别管辖权限的,一般不再变动。但是当事人故意规避有关级别管辖等规定的除外”。这实际上助长了这种现象的大量出现,为这种现象提供了依据,尽管该规定排除了故意规避级别管辖的情况,但稍有理智的人都知道,这是很难“除外”的,因为我们无法回答“何谓故意规避?由谁来认定?由什么程序来纠正?等等”。同时这种规定也过于狭窄,实践中还有在案件受理后故意降低诉讼请求,以致未达受讼法院级别管辖权限,这时如何处理面临着无依据的境地,是“生米熟饭”还是“下放审理”,不得而知!
  第四,案件的受理违反级别管辖规定的,缺乏严格的管辖权异议程序。当事人如何提出级别管辖异议,有没有期间限制,有没有法定的程序保障?这些问题在现行法律中是很难得到回答的。事实上,人民法院受理案件符合地域管辖的规定,并不必然表明符合级别管辖的规定。级别管辖是一种法定管辖,当事人不能协议选择和变更,法院也不能随意管辖。在同一个高级人民法院审判辖区内,划分级别管辖的标准基本一致。然而,一些基层法院乃至中级法院,故意违反级别管辖而越权受理一审案件民事案件的情况经常发生。关于当事人对级别管辖提出的异议,目前只有一个不痛不痒的规定,最高法院给山东高院的法函(1995)95号《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》规定:“当事人就级别管辖权提出管辖异议的,受诉法院应认真审查,确无管辖权的,应将案件移送有管辖权的法院,并告知当事人,但不作裁定。受诉法院拒不移送,当事人向其上级法院反映情况并就此提出异议的,上级法院应当调查了解,认真研究,并作出相应的决定,如情况属实确有必要移送的,应当通知下级法院将案件移送有管辖权的法院”。受诉法院对级别管辖异议权不作裁定,只是“告知”,实际上等于剥夺了当事人通过正常诉讼程序维护自己利益的权利。
二、完善建议
基于我国级别管辖制度存在的以上问题,笔者提出如下修改建议:
第一,修改民诉法关于级别管辖的规定,只规定基层法院和中级法院享有民事案件一审管辖权。我国民诉法不应当规定各级法院均享有初审权,笔者认为,随着民事审判方式改革的推进,我们应该有理由相信我们的基层法院和中级法院的法官已经具备了审理各类一审民事案件的专业技能和职业道德水平,与其让高级法院审理大量一审案件而增加最高法院审判任务或削弱最高法院和高级法院其他职能,还不如将最高法院和高级法院从大量的审判任务中解脱出来,而那种仅靠对高级法院一审案件数量作定额限制的办法并不能从根本上解决问题。
第二,修改民诉法第39条的规定,取消下放性转移,只保留上调性转移部分。笔者认为上调性转移是必要的,因为一定程度上这可以解决司法实践中出现的一些特殊情况,同时可以弥补单一的“争议标的额标准”的机械性。尤其是“在审判实践中,管辖权转移的原因主要在于,案件虽属下级法院管辖范围,但案件影响较大,或者在执行政策法律时与有关部门争议很大,或者由下级法院审理可能使案件处理有失公平或产生不良影响”,〔4〕 这时就可以看出上调性转移所具有的诸多合理因素。在苏俄民事诉讼法典和日本民事诉讼法中就有类似的规定。根据《苏俄民事诉讼法典》第114条和第116条,上级法院有权从其下级法院调取任何民事案件,并由自己充当第一审法院进行审理的规定。《日本民事诉讼法》第3l条第2、3款则规定了简易法院裁量移送和必要移送,允许或者要求简易法院在一定情形下将其享有管辖权诉讼移送到所在地的地方法院,但却未规定地方法院可以将其管辖的诉讼移送给简易法院。由此可见,国外民事诉讼程序中虽有管辖权转移的规定,但均未规定下放性转移,加上“由上级法院审理下级法院管辖的是诉讼,大多数情况下都会对案件作出正确的处理,而下级法院越级审理上级法院管辖的诉讼则有可能违背司法的正义理念,损害当事人的利益”。〔5〕 因此,笔者主张应当取消弊端多多的下放性转移的规定,而仅保留上调性转移部分的规定。
第三,应当以“争议标的额”作为级别管辖划分的首要标准。国外民事诉讼管辖制度中也多是以争议标的额为首要标准。如:依据《法国司法组织法》和相关法律规定,1万法郎以上的动产案件,而对于小审法院,其原则上只能审理涉及民事债权争议和动产争议的、诉讼标的额在1万法郎以下的一审民事案件,其还享有诉讼请求额在3500法郎以下的民事案件的终审权。〔6〕 依据《德国法院组织法》的规定,初级法院管辖1500马克以下的一审案件和某些较为简单的案件,如关于家畜缺陷、关于法定抚养费的一切争执等。凡法律未规定由初级法院管辖的案件,均由州法院管辖。〔7〕 日本法院法规定,在一审民事诉讼中,日本的简易法院管辖争议标的额90万日元以下的案件,超过90万日元的,则由地方法院管辖。争议标的额90万日元以下的不动产案件,地方法院和简易法院共同享有管辖权。非财产诉讼,争议标的额视为超过90万日元,由地方法院管辖。〔8〕
具体的划分标准应由最高人民法院根据现有的各高级人民法院制定的标准基础上,经过必要的调查研究,制定出符合我国国情并且允许选择的几种标准,各高级法院可根据当地情况自行选择一种,一经选择即具有司法解释的效力,不得随意变更,而依据前述最高法院(1995)95号函,各高级法院所制定的关于级别管辖划分的依据本身既不是法律规定也不是司法解释。当然在当前条件下应当制定一个不分经济、民事纠纷的统一的民事案件级别管辖划分标准。对于离婚案件等非财产案件,笔者认为,应认定其为零争议标的额或者仿照日本的规定拟制一个标的来确定其管辖法院,但如属于“上调性转移”情形则应另当别论。
第四,应当规定在举证期限内级别管辖可因法定情形的出现而进行变动。这里的法定情形应明确指明只能是“因当事人增加、变更诉讼请求或反诉引起诉讼标的额变化”的情形。我国法律中并没有关于此类变动的规定,仅有的司法解释也不能解决陆续出现的问题。当然,此类变动情形并非仅存在于我国,在国外民事诉讼中也是存在的,但这些国家均有相应的补救措施予以解决。如:《德国民事诉讼法》中就有事物管辖发生错误后的补救程序,该法第506条规定,“在反诉或诉的扩张中提出属于州法院管辖的请求或者依第256条第2款申请确定属于州法院管辖的法律关系时,如当事人一方在下次的本案言词辩论前就此点提出申请,初级法院应以裁定宣告管辖错误并移送于管辖法院。《日本民事诉讼法》也有类似于德国的规定,该法第355条对简易法院在出现反诉的情形之下,应当将案件移送至地方法院管辖进行了规定。笔者主张,在“当事人增加、变更诉讼请求或反诉”的情形下都可能引起诉讼标的额的变化,这种变化如导致不符合受讼法院级别管辖权限范围,则应当予以变动。对于增加或变更诉讼请求的情形,也应当及时变更级别管辖,这样能够使当事人借此规避级别管辖的想法难以实现,从而实现对双方当事人诉讼权利的平等保护。另外,笔者之所以主张在举证期限内进行级别管辖的变更,原因有二:一方面是因为依据现有的司法解释当事人增加、变更诉讼请求或反诉必须在举证期限届满前提出,而更为重要的一方面是因为在这时候案件还未进入实体审理的阶段,进行管辖变动不至于给当事人增加讼累,也会使司法资源的耗费降到最小限度。
第五,应当确立级别管辖异议程序。对于民事诉讼的当事人来说,他们所期望的是案件由依照法律享有管辖权的法院去审理,无论提高审理案件法院的级别,还是降低它的级别,这都很难做到符合当事人的利益。一般而言,初审审理的法院级别越高,案件审理的公正性就越容易得到保障,但这同时可能增大当事人的讼累,当事人一方甚至双方都提起异议都不太令人感到奇怪的。如果本来应该由更高级别法院审理的初审案件却由较低级别法院审理了,这实际上就使当事人丧失了因不服一审裁判而由更高级别法院审理的机会。由此可以看出无论是提高还是降低初审法院级别都可能导致当事人提出管辖权异议。当事人提出级别管辖权异议,是一种行使诉讼权利的诉讼行为,对此在程序上如何处理,立法可以参照处理地域管辖权异议的程序。即一要赋予当事人(包括原告、被告和有独立请求权的第三人)提出级别管辖权异议的权利,二要赋予当事人在受诉法院裁定驳回其管辖权异议时的上诉权,上级法院对不服管辖权异议裁定的上诉案件可以作出相应的裁定予以维持或移送。这样才能从程序上充分保障当事人诉权的行使,才符合程序合理、程序规范化的要求。

*本文发表于《广西政法管理干部学院学报》(原名《广西法学》)2004年第3期。