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有关我国《婚姻法》中损害赔偿制度的几点看法/李秋菊

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 21:57:35  浏览:8769   来源:法律资料网
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          有关我国《婚姻法》中损害赔偿制度的几点看法
            黑龙江孟繁旭律师事务所 李秋菊
内容摘要:《婚姻法》第四十六条确定了离婚过错损害赔偿制度,使法律对婚姻当事人的合法权益的保护更进一步,使司法机关对相关案件进行裁判有了法律的依据,使我国婚姻家庭立法有了进一步的完善。但是该制度在实践操作中依然存在一些问题,使得对婚姻当事人合法权益的保护力度显得不足。本文就婚姻损害赔偿制度的构建基础,确立的意义,损害赔偿的要件,适用条件,赔偿义务主体的范围,以及实际操作中的归责原则等问题进行了论述和探讨,并提出了一些现实存在的问题及自己的看法与建议。

关键词: 婚姻的契约本质 损害赔偿 婚内损害赔偿 举证责任

(一) 确立婚姻损害赔偿制度的基础
有学者认为确立婚姻损害赔偿制度的依据源于民法上的侵权损害赔偿。对破坏婚姻关系的行为认定为侵害名誉权责任,依照侵害名誉权的法律处理。也有关点认为应将破坏婚姻关系认定为侵害配偶权的民事责任,实行精神损害赔偿。
本文认为:确立婚姻损害赔偿制度的依据在于婚姻的契约本质。
长期以来,我国并没有采用婚姻契约理论,传统认为“ 婚姻是男女双方精神上的结合”,“爱情是不应该用金钱来衡量的”,更有反对确立婚姻损害赔偿的人士认为:损害赔偿制度违反了婚姻的伦理本质,并使婚姻关系商业化,法律解决道德的问题是不妥当的等等。总之,这是因为对婚姻的本质存在不同看法而导致的不同结论。婚姻是男女双方为共同生活之目的而依法结成的以人身和财产权利义务为内容的一种民事契约。就是说,婚姻的本质是一种契约,而契约不仅强调权利,更强调自由。因此,我们可以说,婚姻意味着自由。法律上的婚姻自由制度的根据就是契约自由,包括结婚自由与离婚自由。我国采取结婚登记主义。这说明,婚姻契约的缔结必须严格依照婚姻法进行。它的内容就是夫妻双方各自所享有的婚姻权利和各自所应履行的婚姻义务。这种权利义务包含了人身和财产两个方面;而且婚姻当事人可以选择离婚来解除这种权利义务,即婚姻契约的解除。以上内容均可反映出婚姻的契约本质。离婚损害赔偿制度,就是从婚姻救助措施的角度来反映婚姻的“契约”本质的。我国修改前的婚姻法并无离婚损害赔偿制度。而国外立法却早在几百年前就确立了这项制度。如1791年法国《宪法》、法国民法典、墨西哥民法典均确立了这项制度。
婚姻的“契约”本质在我国受到禁锢,似乎承认婚姻是一种契约,仿佛就是把婚姻看成了一种可耻的交易。应当说,这种理念回避了婚姻关系的本来面目,也限制了婚姻自由原则的贯彻和实现。近年来,随着民众“契约”理念的渐趋深入,有关婚姻本质的认识也越来越明晰。并且,这种认识已经反映到婚姻立法上来。我国现行的婚姻法正是基于婚姻的契约本质而确立了损害赔偿制度。尤其是《婚姻法》第四十六条的规定,过错方已经严重违反了婚姻契约之义务,理应承担损害赔偿之责任。
(二) 《婚姻法》确立损害赔偿制度的意义
 2001年,我国《婚姻法》确立的离婚损害赔偿制度的意义可以概括为以下几个方面 :
(1)建立离婚损害赔偿制度,是目前社会形势下保护婚姻一方当事人合法权益的需要,有利于警示、惩罚重婚,姘居,通奸,婚外恋,家庭暴力等过错当事人的行为。
(2)建立离婚损害赔偿制度,是公序良俗的需要,是社会主义和谐社会的需要。在人们对包二奶,通奸,姘居等行为日渐麻木漠然 ,社会风气日渐沦下的今日,用法律的手段,来提高道德的认识是必要的。社会主义精神文明要树立崇尚法治婚姻,道德家庭的理念。
(3)建立离婚损害赔偿制度,是完善婚姻家庭法,加强民事法律制度的需要。家庭是社会的细胞,婚姻家庭的稳定是社会稳定的重要基础之一。
(4)建立离婚损害赔偿制度,是司法有法必依,违法必究的需要。从以往的司法实践看,由于我国原婚姻法没有规定离婚损害赔偿制度,只能按照分割共同财产时照顾无过错方的原则来操作。但是在财产很少甚至没有财产的情况下,该照顾原则根本无法适用,无法给予无过错的受害方以公平合理的保护;同时使违法行为没有得到及时的处理和制裁。因此,让司法有法必依,离婚损害赔偿制度的确立至关重要。
有反对该项制度建立者认为:损害赔偿制度违反婚姻的伦理本质,而惩罚第三者是用法律干涉私人的感情世界,道德问题不能用法律的手段来解决,并且容易造成侵犯他人隐私,捉奸成风的不良风气,司法介入婚姻过错的调查,取证困难,诉讼成本高,操作难等等。笔者认为,婚姻法范畴固然含有伦理因素,但是它更是一项法律制度,如前所述,我国采结婚登记主义,婚姻这项契约必须严格依照婚姻法缔结。它不仅关系到当事人的巨大利益,更涉及社会利益,理应受法律的严格保护。调查难,诉讼成本高不能成为反对立法的理由。葛洲坝水利工程难、成本高,为什么国家还要建设?因为它建成后的社会效益可观。那么建立婚姻法上的损害赔偿,其社会效益,精神效益从长远看亦不会小!
(三) 损害赔偿的要件
根据婚姻法的立法精神,损害赔偿制度的构成要件有以下几点:
1、行为人具有主观上的过错
  这是损害赔偿的主观方面要件,即要求一方主观有过错。如果行为人主观上无过错,则不承担赔偿责任。
2、行为具有违法性
  这是损害赔偿的客观行为要件,即过错方的行为违反了婚姻法的规定或婚姻契约对婚姻义务的要求。
3、请求权人有受损害的事实
这是损害赔偿的客观后果要件,即享有请求权的一方当事人必须具有损害事实,包括财产损害与精神损害。事实上,也只有当无过错一方有损害事实时,才享有损害赔偿请求权。
需要强调和补充的是:通说精神损害赔偿要有精神损害的事实。因为精神本身是抽象的,又要求它用法律所要求下的事实状态表现出来更是难上加难。“在学理上为了解决精神损害存在的客观性,有学者和实务者将精神损害分为“名义上的精神损害”和“证实的精神损害”。所谓“名义上的精神损害”又称“形式上的精神损害”,只要受害人有举证侵害人的侵权行为明确存在的表现形式,依一般的认识水平,相信受害人确实存在遭受精神损害的事实,法律则推定这个损害的真实性。所谓“证实的精神损害”也称“实证的精神损害”,法律不能推定受害人是否存在精神损害的真实性,受害人必须举出证据加以证明是否存在心理上,身体上,精神上受到损害。”笔者认为:通说要件所述的精神损害的事实应理解为是“名义上的精神损害”。只要有侵害婚姻家庭的危害行为的存在,即推定受害方存在有精神损害而无须再辅以证据加以证明。
4、过错行为与损害事实具有因果关系
这是损害赔偿的因果关系要件,即违法行为与无过错一方的损害事实具有法律上的因果关系。

(四) 损害赔偿的适用条件
本文在阐述中一直强调婚姻的损害赔偿,而非离婚的损害赔偿。这正是本文的重要观点之一——确立独立的婚姻损害赔偿制度,支持婚内损害赔偿。
《婚姻法》第46条适用的条件是"有下列情形之一,导致离婚的,无过错方有权请求损害赔偿……"这应该理解为对损害赔偿请求权之提起确定了一个前提条件吧? 那么,如果婚姻一方当事人不要求离婚就不能提出损害赔偿的请求么?难道说无过错方要想得到赔偿就必须以离婚为代价么?笔者认为,这种规定,无疑使离婚请求权与损害赔偿请求权形成了一种“强行配售关系”,如果婚姻一方当事人想主张损害赔偿,那么离婚便成为了一种“强制搭配品”,否则损害赔偿就无从提起。然而离婚请求权与损害赔偿请求权是两种本质截然不同的权利。离婚请求权是基于婚姻关系的破裂而主张夫妻关系的解除,损害赔偿请求权是基于违背婚姻法所规定的义务的违法行为而主张受损权益的法律保护。因此,应将婚姻法中的损害赔偿请求权作为一项独立的请求权,取消以离婚为前提的限制,支持婚内损害赔偿的请求。也许有人认为这种赔偿没有什么意义?判来判去都是一家人的财产。但笔者认为,这样界定是有意义的。它可以整体提高人们对家庭,对婚姻义务的重视,起到警示的作用,而对有过错一方进行惩罚和教育,即体现了法律的威力所在,又有利于过错方悔悟,使其“回头是岸”,促进家庭和社会的稳定。如果一定要以离婚为代价,对无过错一方也是不公平的。并且对于这种因婚内赔偿无过错方所取得的财产或财产权利亦应认定为其个人财产。家庭是社会的组成细胞,其稳定与否,在一定因素上关系到社会的各个方面,如果确立这种独立的赔偿请求权,从长远的角度看,其社会效益,精神效益都是可观的。

(五) 损害赔偿义务主体范围的界定
《婚姻法》第46条,在责任主体上界定模糊。从条文分析,损害赔偿义务人限制在夫妻双方的范围之内,这使得受害人在权利保护上受到影响。实际上,是免除了有过错的第三方的连带责任。无过错方可否向“第三者”主张赔偿呢?笔者认为可以。第三者介入他人的婚姻,是对现行法律保护的婚姻制度的破坏,同其他的违法行为的本质是相同的,而不仅仅再是道德问题,法律必须做出否定的评价并采取相应的措施予以制止,制裁。因为配偶一方与婚外第三人重婚、姘居、通奸是严重的违法行为,第三者大都有过错,理应承担赔偿责任。不过,无过错方不应在离婚之诉中向第三者主张权利而应另行提起侵权之诉;如果,象本文第四点所述的,允许婚内赔偿的话,无过错方则可以以有过错的配偶和第三人为共同侵权人提起侵权之诉。有的专家、学者称“惩罚第三者有可能导致捉奸成风,司法上难以操作。”笔者认为:只要第三人插足于他人家庭并有重大过错,如重婚、姘居、长期通奸,及导致他人离婚的就应受到民事制裁,即承担民事赔偿责任,“情节严重的,追究刑事责任,亦不免除其应承担的民事责任。”追究第三人责任体现了一种立法价值取向,维护公序良俗。当由道德约束的问题超越了社会文明的底线,则需要法律来维持它的正义和标准。如果法律对第三者的重大过错视而不管,仅对离婚过错方进行惩罚,将达不到法律所预期的预防,警示及教育,惩罚作用。而且设立向婚姻损害第三方主张损害赔偿的制度也是多数国家法律的通例。

(六) 婚姻损害赔偿制度在举证责任方面存在的问题
根据婚姻法第四十六条的规定,有权主张损害赔偿的是“无过错方”。其意味着婚姻法中的损害赔偿制度的归责原则是过错责任原则,以过错为归责的最终要件。这样举证的责任就落在了无过错的受害一方。在单纯的适用过错责任原则的情形下,对提出损害赔偿请求者要求其承担举证责任,对这一证据的采集要求在婚姻家庭领域存有相当的难度。⑥《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》(以下简称为若干解释)第二条规定:“婚姻法第三条、第三十二条、第四十六条规定的‘有配偶者与他人同居’的情形,是指有配偶者与婚外异性,不以夫妻名义,持续、稳定地共同居住。”权利主张者如何来证明配偶与婚外异性该种关系的持续性、稳定性呢?有些权利主张者在束手无策的情况下,雇佣私家侦探或干脆自己充当起私家侦探的角色,期望借助这些手段来实现自己的权利请求。但往往会由于收集证据材料及运用证据不当而引发权益之间的冲突。譬如,将捉奸照公布于众,可能引发配偶一方损害赔偿请求权的法律保护与第三者隐私权的法律保护的冲突;将同居的事实大肆渲染,可能引发配偶一方损害赔偿请求权的法律保护与第三者名誉权的法律保护的冲突等等。当然,有相当一部分权利主张者根本无法提供此方面的证据材料。在这种种状况下,一味地实行谁主张谁举证,便可能导致该种局面:由于证据的不足或缺乏证据,权利主张方的请求权实现不了,应承担责任的一方则可逃脱法律的惩处。法院的法官明知存有侵权的事实却苦于证据的缺乏而无法对被侵犯的民事权益给予相应的民事救济。在该种局面下,损害赔偿制度确立的立法价值,其所透析的立法精神便荡然无存。
笔者认为:适当适时适地地采用过错推定,实行举证责任倒置,会加大受害方合法权益的保护力度。
如果可以这样操作,那么有相当一些问题可以得到解决。“我们主张,无过错责任或者特殊侵权场合,我国民法应借鉴法国的经验,侵权人侵害自然人物质性人格权,无论侵权人有无过错,均应承担精神损害赔偿责任。换言之,在受害人之物质性人格权遭受侵害,受害人请求精神损害赔偿场合,可以适用过错责任,也可以适用无过错责任。”正由于过错推定是从保护受害人利益考虑而产生的,其主要目的是对受害人提供救济, 因此笔者认为可以也应该将过错推定原则引入到婚姻家庭领域中的损害赔偿制度中。例如在重婚、与婚外异性同居等情况下,无过错方要求给予精神损害赔偿,应采用过错推定的原则,由过错方对其对精神损害的后果没有过错进行举证。
正如本文前面所述,“法律视婚姻仅为民事契约”, 确立婚姻法的损害赔偿制度源于婚姻的“契约”本质,更何况婚姻家庭关系是感情色彩非常浓厚的民事法律关系,它具有强烈的伦理道德性,复杂性,会使婚姻家庭领域随时可能出现法律所预料未及的新情况、新问题。过错推定原则也会有助于对此类婚姻家庭的新情况、新问题进行及时的调整。同时,也加大了对无过错受害方的保护力度。

综合前六方面的论述,笔者在婚姻损害赔偿制度方面存在了以下的看法及建议:婚姻损害赔偿制度的建立源于婚姻的“契约”本质;确立这项制度是我国目前婚姻家庭观念“世风日下”,恢复道德伦理的公序良俗的需要;对于婚姻法中的精神损害应理解为“名义的精神损害”为宜;损害赔偿不应局限在离婚条件之下,亦应及于婚姻持续的过程中;损害赔偿的义务人应包括有过错的配偶一方和第三人(权利主张者以何名义诉之在所不问);适当适时适地地采用过错推定原则来加大无过错受害方的保护力度。
参考文献:
(1)王利明 主编 《民法*侵权行为法》 中国人民大学出版社
(2)王利明 主编 《民商法研究》
(3)林秀雄《婚姻家庭法之研究》,中国政法大学出版社
(4)李银河 马忆男 主编《婚姻法修改论争》光明日报出版社
(5)关今华 主编 《精神损害赔偿数额的确定与评算》
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浅谈在征地拆迁中保护被拆迁人合法权益的几点意见

曲宇辉


近期,一些人在报刊上发表文章,引用《宪法》第十三条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”和《宪法》第三十九条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”,对房屋拆迁的合法性提出质疑,有人甚至提到了“违宪”的高度,大有叫停房屋拆迁之势。笔者认为,这是极不妥当的。
首先,就事论事,《宪法》第十三条“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”中关于“房屋”的保护,并不是保护房屋本身,而是保护房屋所有人的房屋所有权。保护房屋与保护房屋所有人的房屋所有权,有质的区别。如果法律保护房屋,这个房屋就不能拆除,包括它的所有人也不能拆除这个房屋。就目前我国的法律而言,只有列为重点文物保护对象的建筑物等极少数房屋,受法律保护不能拆除。而保护房屋所有人的房屋所有权,则根据不同事项有不同的保护方法。房屋所有权的登记发证,是对房屋所有人权利的确认和保护;房屋的租赁、抵押登记和交易变更登记,是对房屋所有人权利变更和房屋所有人变更的确认和保护。而房屋拆迁是通过评估补偿和提供安置措施来保护被拆迁人的房屋所有权,是基于房屋拆迁实际的一种特殊保护形式。至于《宪法》第三十九条“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”,是为防止执法机关、执法人员擅入民宅非法搜查而立,保护的是住宅内的人身安全和财产安全。
其次,目前我国仍处于社会主义初级阶段,发展是第一要务,主要任务是集中力量发展社会生产力,实现国家工业化。要发展就避免不了新建建设项目,新建建设项目就避免不了房屋拆迁,不能因为个别地方在房屋拆迁中存在违法拆迁、侵害被拆迁人权益的事情而“因噎废食”。建设的根本目的是以人为本,为人服务,为了提高和改善人民的生活水平,这就决定了工厂、学校、医院、商店、住宅等建设项目需要建在有人生活而不是荒无人烟的地方,城市和村镇在建设和改造的过程中也不能只建新房而不拆除旧房,铁路、公路也不能为了避开房屋拆迁而弯来弯去。一句话,该拆的,还得拆。叫停房屋拆迁,不利于经济建设,不利于提高和改善人民的生活水平,也无助于保护被拆迁人的权益。
第三,保护被拆迁人的权益,关健在于房屋拆迁是否依法进行,职能部门是否监管有力,补偿标准是否合法合理,安置措施是否及时落实,建设资金是否按时到位,法律救济是否渠道畅通。只有严格而又有效的监督管理措施,依法而又合理的拆迁补偿安置标准,安全而又到位的拆迁和建设资金,畅通而又公正的法律救济渠道,才能从根本上达到保护被拆迁人合法权益的目的,才能在经济建设和被拆迁人权益保护两个方面取得双赢效果。依法
目前,一些地方确实存在比较严重的违法拆迁问题,如个别地区至今还没有出台统一的拆迁补偿安置标准,导致一个项目一个价,甚至拆迁人定价;个别单位未取得房屋拆迁许可证,甚至规划红线尚未划出、用地手续尚未批准,即行违法拆迁;有的在拆迁补偿资金不足,安置措施不落实的情况下,匆匆拆迁,结果不仅拆迁中途停止,已拆户长期在外过渡,建设项目也难以按时开工建设;有的地方实行评估公司总额承包,评估公司则降弄虚作假,降低补偿费用,减少安置面积,通过损害被拆迁人的利益来增加自己的赢利,等等。
在房屋拆迁中,相对拆迁人而言,被拆迁人处于弱势,是需要予以特别保护的群体。下面,就房屋拆迁中如何保护被拆迁人合法权益,谈几点个人意见。
一、建章立制,加强管理
1、建立健全房屋拆迁有关规章制度是保护被拆迁人合法权益的重要保证。
建立健全房屋拆迁有关规章制度,是以拆迁法规为依据,在拆迁管理、服务管理、补偿安置、争议调处、监督检查等方面,通过制定具体的政策规章和规范性文件,建立依法、公正、规范、有序的房屋拆迁秩序,保护被拆迁人的合法权益。
2、加强对房屋拆迁的监督管理是保护被拆迁人合法权益的重要措施。
公告拆迁,接受监督。拆迁主管部门核发房屋拆迁许可证后,必须将拆迁人名称、房屋拆迁许可证发证机关名称和文号、拆迁范围和四至、拆迁期限和搬迁期限、拆迁登记事项和诉权等内容,依法进行公告,接受社会监督。被拆迁人认为核发房屋拆迁许可证的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法向人民法院起诉。人民法院在审理期间认为需要停止拆迁行为的,可以作出暂停拆迁的决定。
加强监管,维护秩序。首先,加强对拆迁人的监督管理力度,防止违法拆迁、损害被拆迁人合法权益的事情发生。对无房屋拆迁许可证拆迁、超拆迁范围拆迁、超拆迁期限拆迁、自行评估、克扣补偿款和安置面积、拖延补偿款、超期限安置等违法行为,拆迁主管部门应当坚决制止、严肃查处。其次,加强对被拆迁人的监督管理力度,对乘拆迁之机满天要价、敲竹杠的,也应及时制止,依法维护拆迁人的合法权益。第三,加强对拆迁服务工作的监督管理力度,对无证服务、有证乱服务等行为,要坚决查处,决不姑息。要建立健康、有序的拆迁服务市场。通过开展经常性的房屋拆迁服务工作上岗资格培训和后续教育等工作,不断提高房屋拆迁服务队伍的政治思想素质和业务工作技能,保证房屋拆迁服务工作的公正和拆迁服务工作的质量。第四,加强内部监督管理,对违法核发房屋拆迁许可证、该管理的不管理、该查处的不查处、不该管的乱管等行政违法行为,要严肃处理,维护房屋拆迁正常秩序。
二、依法拆迁,规范服务
1、拆迁人依法进行房屋拆迁活动是保护被拆迁人合法权益的关健因素。
持证拆迁。持证拆迁的“证”,即房屋拆迁许可证。任何单位因建设需要拆迁房屋的,应持建设项目计划立项批准文件、建设用地规划批准文件、建设用地批准文件和拆迁方案等资料,向拆迁主管部门提出申请,取得房屋拆迁许可证后,方可拆迁。
按证拆迁。在房屋拆迁中,拆迁人必须按照房屋拆迁许可证核定的拆迁范围、拆迁期限进行拆迁,不得超过批准的拆迁范围或者拆迁期限违法拆迁。确实需要调整拆迁范围或者拆迁期限的,拆迁人应持相应资料,向拆迁主管部门提出申请,经拆迁主管部门批准,重新核发房屋拆迁许可证,并重新发布房屋拆迁公告。
2、规范的拆迁服务行为是保护被拆迁人合法权益的重要因素。
持证服务,“动”“评”分离。从事房屋拆迁服务工作的单位必须具有房屋拆迁服务资质,其工作人员必须具有房屋拆迁服务工作上岗资格。未取得房屋拆迁服务资质、上岗证的单位、人员不得从事房屋拆迁服务工作。同时,应实行拆迁服务“动迁与评估相分离”,动迁工作由具有动迁服务资质的拆迁服务单位实施,评估工作由具有价格评估资质的拆迁服务单位从事,各负其责。动迁单位受拆迁人委托从事动迁工作,对拆迁人负责;评估单位居中服务,如实评估,对法律负责,对评估结果承担法律责任。不得由同一家拆迁服务单位同时进行动迁服务和价格评估工作。
中介服务,依法收费。拆迁评估是拆迁补偿的依据。为保证房屋拆迁价格评估的公正性,拆迁人、被拆迁人不得自行评估,拆迁主管部门也不得进行房屋拆迁评估。此外,动迁单位和评估单位应严格按照物价部门规定的标准向拆迁人收取动迁服务费和评估费,要坚决杜绝拆迁费用总包或者拆迁补偿安置承包。拆迁服务单位与被拆迁人分同一块蛋糕,吃亏的只能是被拆迁人。
三、标准合理,措施到位
1、符合当地经济状况实际的拆迁补偿安置标准是保护被拆迁人合法权益的根本所在。
房屋拆迁补偿安置标准是房屋拆迁中最核心的问题,不仅关系到拆迁人和被拆迁人的切身利益,也会对当地的经济建设产生直接影响。偏低的补偿安置标准,损害被拆迁人的利益,影响社会稳定,也造成拆迁难;偏高的补偿安置标准,损害拆迁人的利益,影响招商引资,影响社会发展。
合理的拆迁补偿安置标准,应当符合当地的经济状况实际。衡量拆迁补偿安置标准是否合理,这有一条,“补偿费用与安置成本基本平衡”,即被拆迁人得到的房屋拆迁补偿款,能够支付同等级同面积安置房的购(建)房款;被拆迁人得到的临时过渡费,能够租得起一定面积的房屋。
2、落实拆迁补偿安置各项措施是保护被拆迁人合法权益的关健所在。
房屋拆迁,拆迁人应当准备齐全拆迁所需资金,按拆迁协议的约定,及时向被拆迁人支付房屋补偿费、装修补偿费、地面附属物补偿费、搬家补助费、临时过渡费等拆迁补偿费用。
同时,拆迁人还应向被拆迁人提供必要的安置措施,并根据具体安置方式,进行安置价格结算。需要拆迁人购买商品房或者建造成套住宅安置被拆迁人的,拆迁人应准备充足的购(建)房资金,及时购买或者建造符合国家建筑规范要求的成套住宅,按时交付给被拆迁人。实行货币安置的,拆迁人应按拆迁协议约定支付货币安置款。征用农村集体土地房屋拆迁实行宅基地安置的,拆迁人应协助被征地村办理农居点建设用地有关报批手续。
需要指出的是,许多地方把对被拆迁人的补偿安置当作仅仅是拆迁人的责任,似乎与政府无关,这是一种错误认识。建设项目不仅给投资人带来利润,也给当地带来长期的税收和就业机会,带来当地经济的发展。政府在招商引资的同时,也要充分考虑拆迁安置工作,给被拆迁人以一定的政策扶持。如一些地方向被拆迁人提供低价商品房或者经济适用房,对原住房面积较小的被拆迁人实行保底安置政策,对经济特困户由政府给予资金资助,建造农村多层公寓或者提供规划农居点安置征用农村集体土地中的被拆迁人等,缩小了被拆迁人补偿收入与安置支出之间的差距,变“入不敷出”为“基本平衡”。既不加重拆迁人的经济负担,也解决了被拆迁人的安置问题,缓解了拆迁难的矛盾。
四、依法裁决,司法救济
1、依法调解和裁决房屋拆迁争议是维护拆迁双方合法权益的必要手段
在房屋拆迁过程中,拆迁人与被拆迁人之间对拆迁补偿形式、补偿金额、安置人口、安置方式、安置面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事宜有争议,在所难免。在协商不成的情况下,申请拆迁主管部门依法裁决,是解决争议的有效途径,也是拆迁双方的正当权利。
裁决工作的目的是保护合法,纠正违法,解决争议。因此,拆迁主管部门受理拆迁争议裁决申请后,应查明情况,进行调解。调解中应充分听取双方的陈述意见,保障争议当事人平等行使自己的正当权利。拆迁主管部门应认真核对资料,核实证据。对合法的主张,应予支持,不合法的主张不予支持。做到依法、公正,适用法律平等,以法服人,以理服人。
调解无效,拆迁主管部门应以事实为依据,以法律为准绳,及时作出裁决决定并送达争议各方,不得拖延不办。裁决后需要人民法院强制执行的,实行强制执行前,应当依法向公证机关办理被拆除房屋证据保全手续和拆迁补偿安置款提存手续,拆迁人必须依法向被拆迁人提供过渡用房或者作出安置措施。不能因强制执行而侵害被拆迁人的合法权益。
2、用法律武器保护自己是拆迁双方维护自身合法权益的法律
手段
1、被拆迁人认为拆迁主管部门或者拆迁人有下述违法行为的,可以用法律武器保护自己。
(1)认为拆迁主管部门违法核发房屋拆迁许可证的,可以依法申请行政复议,也可直接向人民法院起诉。
(2)认为拆迁主管部门不履行法定监督管理职责,对违法拆迁行为不查处,或者不依法查处的,可向该拆迁主管部门的上级行政机关或者同级人民政府投诉,也可向人民法院起诉。
(3)认为拆迁主管部门违法裁决,或者对拆迁主管部门作出的裁决不服的,可以依法申请行政复议,也可直接向人民法院起诉。
(4)认为拆迁人有违法拆迁行为的,可以向拆迁主管部门举报,也可向人民法院起诉。
2、拆迁人认为拆迁主管部门行政不行为的,可以向人民法院起诉。
3、拆迁双方发生拆迁争议的,可以申请拆迁主管部门裁决,也可向人民法院起诉。
4、对于已经超过行政复议和诉讼期限,或者法律法规明确规定不属于行政复议和诉讼的事项,可以通过信访渠道,向政府和拆迁主管部门反映。
3、加强拆迁案件的审判和执行工作是维护拆迁双方合法权益的重要手段
人民法院受理房屋拆迁行政诉讼、民事诉讼申请后,应依据国家《行政诉讼法》、《民事诉讼法》和房屋拆迁政策法规的具体规定,及时作出判决。拆迁主管部门申请先予执行或者强制执行的,人民法院应依法作出裁定,履行执行职能。
法律是保护合法、制裁违法的双刃剑。放弃这把双刃剑,就会出现一些极端情况,一是个别拆迁人仗势欺人,非法拆迁,自己搞强制拆迁;二是个别被拆迁人有持无恐,满天要价,达不到私欲就拒绝评估、拒绝签约、拒绝搬迁;三是社会不良势力介入拆迁,以非法手段进行拆迁。而上述任何一种极端的出现,都是有悖于“依法治国”方略,不利于社会主义市场经济秩序建立,危害社会稳定的。

国家体改委关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见

国家体改委


国家体改委关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见

(体改生[1997]121号 1997年7月18日)

党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确
指出,国有企业的改革方向是建立现代企业制度,同时提出了“按照政府的社会经
济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则,积极探索国有资产管理和经营的合
理形式和途径”的任务。八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”
计划和2010年远景目标纲要》进一步明确,“按照国家统一所有、政府分级监
管、企业自主经营的原则,建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系”,“
按照政企职责分开、出资者所有权与企业法人财产权分开的原则,建立与社会主义
市场经济相适应的国有资产出资人制度、法人财产制度”。根据上述要求,国家体
改委在总结各地实践经验的基础上,提出了进行城市国有资本营运体制改革的思路,
并决定选择少数城市进行国有资本营运体制改革试点。为保证试点的顺利进行,
提出如下指导意见。
一、试点的目的、任务和指导原则
1、试点的目的是,立足于搞好整个国有经济、充分发挥市场机制的作用,优
化国有资本结构,实施国有企业战略性改组,提高国有经济整体运行效率与效益,
推动国有企业建立现代企业制度的改革,巩固和壮大国有经济,更好地发挥国有经
济的主导作用。
2、试点的任务是,建立国有资本出资人制度,明确国有资本的投资主体,落
实国有资本营运责任,保障国家的所有者权益,实现国有资产保值增值;建立企业
法人财产制度,落实企业作为法人实体和市场主体的权利和责任,实现自主经营、
自负盈亏、自我发展、自我约束;建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济要
求的国有资本营运体系,形成高效的、充满活力的国有资本投入产出良性循环的新
机制。
3、试点要坚持以下指导原则:
--适应社会主义市场经济发展的要求,充分发挥市场配置资源的基础性作用,
实现国有资本的优化配置和规模经营。
--坚持政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开,国有资产的行
政管理职能与国有资本的营运职能公开,加强国有资产行政管理,放活国有资本营
运。
--坚持政企职能分开,政府行使出资人职能,但不直接经营企业资产;企业
依法独立经营,不承担政府的行政管理职能。
--国有资本国家统一所有,由国务院行使所有权,县及县以上各级地方政府
分级行使出资人职能,落实国有资本出资人责任。
--以建立现代企业制度为基础,以转变政府职能为重点,综合配套,整体推
进。
--以城市为单位,结合本地经济发展战略和规划,促进国有经济布局和结构
的调整。
二、建立适应社会主义市场经济体制的国有资本营运体系
4、国有资本是资本性质的经营性国有资产,是国家投资的企业中属于国家所
有的净资产,即国家所有的所有者权益。
5、国有资本营运是指国有资本出资人和由其投资设立的国有资本营运机构配
置、运用国有资本,维护国有资本权益,实现国有资本保值增值的行为。国有资本
营运体系(以下简称营运体系)由国有资本出资人和国有资本营运机构(以下简称
营运机构)共同组成。出资人和营运机构之间以资本为联结纽带,是出资人与被投
资企业的关系,不是国有资产授权经营管理的关系。
6、在营运体系中,政府是营运机构的出资人,依法履行出资人的权利和义务;
营运机构是企业法人,享有法人财产权,和出资人共同承担国有资本保值增值的
责任,不承担政府的行政职能。营运机构接受国有资产行政主管部门和其他有关部
门的依法管理和监督。
三、确立政府的出资人地位,建立政府行使出资人职能的组织形式
7.按照目前的财政隶属关系或投资关系,县以上各级地方政府是该级政府所
属或所投资企业国有资本的出资人。各级政府分级独立营运国有资本,上下级政府
的营运机构之间是平等竞争的关系,不是隶属关系。
8、县以上各级地方政府建立行使出资人职能的组织形式--国有资本营运决
策会议(以下简称营运决策会议),履行本级政府的国有资本出资人职能,决定有
关国有资本营运的重大事项。本级政府的国有资本营运通过若干营运机构具体施行。

9、营运决策会议由政府主要负责人、分管经济工作的负责人、有关党政部门
负责人、国有资产行政主管部门负责人以及政府聘请的专家组成,会议成员均为兼
职。营运决策会议的人选由政府确定,工作职责、议事规则、责任制度由政府制定。
政府主要负责人担任会议主席,负责召集和主持会议。会议坚持科学民主决策原
则,充分发挥专家的作用,还可设立为决策服务的咨询机构。会议成员必须对会议
的决定事项表明态度并承担相应的责任。营运决策会议是行使出资人职能的特定的
组织形式,不是政府行政机关的组成部分,不纳入政府序列。
10、营运决策会议的职责主要是:
--制订本地国有资本营运战略、营运方针、结构调整方向和投资发展规划;
--决定营运机构的发展规划、经营方针和投资规划;
--审议批准营运机构的经营目标,考核其国有资本营运情况,根据营运业绩
进行奖惩;
--委派和更换营运机构的董事、监事、财务总监,决定有关董事、监事、财
务总监的报酬事项;
--审议批准营运机构董事会、监事会的报告,年度财务预算、决算方案,利
润分配方案和弥补亏损方案;
--对营运机构增加或者减少注册资本、发行债券作出决议;
--决定营运机构的设立、分立、合并、变更公司形式,解散和清算;
--制订或批准营运机构的章程;
--其他需要作出决定的事项。
11、营运决策会议下设秘书处作为服务机构。秘书处的主要职责是,承担营
运决策会议的会务工作;向营运决策会议提出决策建议意见;跟踪营运决策会议决
议执行情况;掌握营运机构的经营情况;收集整理有关信息;完成营运决策会议交
办的事务性工作。秘书处不能代替营运决策会议行使出资人职能。
四、组建营运机构并明确其职责
12、营运机构由政府直接出资,一般应为国有独资公司,依照《公司法》规
范,其具体形式可以是控股公司、集团公司、资产经营公司、投资公司等。
13、组建营运机构的途径:一是把符合条件的集团公司、投资公司改为由政
府直接作为出资人的营运机构;二是对专业经济部门进行职能分解,将行使出资人
职能的部分改组为营运机构;三是根据需要设立新的营运机构。
14、营运机构的主要职责是:
--贯彻国家的有关法律法规,执行营运决策会议的决议;
--制订公司长远发展规划,年度财务预算、决算方案,利润分配和弥补亏损
方案,重大项目投资计划等,报营运决策会议审批;
--决定公司年度经营计划和一般项目投资方案;
--制订公司增减资本、合并、分立、变更公司形式、解散方案;
--决定公司内部管理机构的设置;
--制定公司的基本管理制度;
--切实履行公司作为直接投资企业出资人的职责,维护出资人的权益。
五、按市场经济的要求进行国有资本的营运
15、明确政府与营运机构之间、营运机构与所投资企业之间的出资关系,确
立政府对营运机构、营运机构对所投资企业的出资人地位,解脱企业与主管部门的
行政隶属关系;明确营运决策会议以及营运机构与政府及其职能部门的关系。
16、国有资本营运要把握以下几点:
政府与营运机构之间、营运机构与被投资企业之间,是出资人与被投资企业的
关系,主要依照《民法通则》、《公司法》等法律、法规规范各自的行为。
营运机械转让其投资企业产权的收入,由营运机构收取和管理。营运机构应依
法运用多种融资形式和渠道,通过资本市场筹集和利用社会资金,发展多元投资主
体的公司,扩大所支配的社会资本规模?
营运机构国有资本收益的运用,由营运决策会议决定,用于增加国有资本的再
投入。国有资本收益由政府财政部门单列帐户,专款专用,暂不纳入财政预算管理,
接受财政部门的监督。
本级政府新增国有资本投入,由本级政府营运决策会议纳入营运体系统一营运,
不向营运机构以外的企业投资。
按照国有经济的发展战略和布局的要求,营运决策会议和营运机构依据产业政
策和地区发展规划,调整国有资本结构。营运机构在组建过程中和组建之后,应加
大所投资企业联合、兼并、重组、收购和破产的力度,调整资本结构、产业结构和
企业组织结构,盘活存量资产。
六、统筹安排、综合协调,推进相关的各项改革
17.国有企业加快公司制改造的步伐。营运机构所投资的企业应按照现代企
业制度的要求进行改制,做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学,其企业
组织形式一般为公司制公司。
18、营运机构根据优化资本结构的需要、产业政策规定和市场要求,发展独
资、控股、参股企业。营运机构直接出资的一般应是大型企业、重点企业,行业骨
干企业和以众多中小企业为成员的集团公司。营运机构投资的企业要切实搞好改制、
改组、改造工作,加强企业管理,正确处理企业与职工的关系,充分发挥全体职
工的积极性。
19、转变政府职能,调整行政机构。政府面向全社会进行管理,不直接干预
企业的经营活动。分解和移交政府专业经济主管部门的职能,将行政管理职能移交
给综合经济部门,行业管理职能移交给行业管理机构,社会管理职能移交给有关政
府部门或社区组织。
20、进行投资体制改革。营运体系的国有资本收益、产权转让收入的再投资,
由营运体系自主决定,必需纳入计划管理的实行计划管理;政府各种资本性投资
作为新增国有资本的,交由营运体系统一营运。
21、改革人事、劳动制度,搞好再就业工作。将出资人依法选择企业领导人
和企业领导人依法选择管理者同党管干部的原则结合起来,建立企业领导人和管理
者择优任用、优胜劣汰的机制。落实《劳动法》,建立双向选择的用工制度,把建
立营运体系与发育劳动力市场结合起来。做好企业富余人员的分流和再就业工作。
推动社会保障制度的改革,切实减轻企业的负担。
22、发育资本市场,发展产权交易,提高企业融通资金的能力。积极利用股
票、企业债券、投资基金等融资形式,吸引国内外更多的资金,增加对企业的投入;
通过培育主体,完善规则,规范行为,促进资本市场健康发展。
七、明确国有资产行政主管部门的职责,健全国有资产管理、监督体系
23、国有资产管理、监督体系与营运体系是两个不同的体系。在国有资产管
理、监督体系中,政府行使的是行政管理的职能,管理、监督的是本行政区域内由
当地管理的全部国有资产。在营运体系中,政府行使的是出资人的职能,营运的是
本级政府所属或所投资企业的国有资本。国有资本是一种特殊形态的国有资产,国
有资产的管理、监督体系应包括对国有资本的管理和监督。
24、建立健全政府的国有资产管理、监督体系。政府国有资产行政主管部门
和其他部门在职权范围内分别行使国有资产的管理、监督职能。各部门应加强联系,
密切配合,把握关键,形成合力,依法强化国有资产管理、监督。
25、各级国有资产行政主管部门作为本级政府的职能部门,根据国务院统一
规定,分级对本行政区域内的全部国有资产实施行政管理和监督。
26、国有资本营运情况要按有关规定,接受有关权力机构的监督;
加强社会监督,充分发挥市场中介组织、新闻媒介、社会舆论和群众的监督作
用;
在营运体系内,建立和完善出资人的管理监督制度、企业内部管理监督制度和
职工民主监督制度。
八、根据实际情况制定改革的方案和步骤
27、认真做好试点的准备工作。
统一思想,提高认识,转变观念。认真学习党的十四届三中全会《决定》、五
中全会《建议》和八届四次人大会议通过的《纲要》等文件,用党中央、国务院的
精神统一认识。进一步转变观念,提高对国有资本营运体制改革的必要性、重要性、
复杂性、探索性的认识。
做好各项基础性工作。在国有企业清产核资的基础上,按照年度财务会计报表,
核实每个企业国有的实收资本数量;按国有企业财政隶属关系,分别核算出县(
区)以上各级政府营运的国有资本总量及其在各个部门的分布,建立明细帐。
组建国有资本营运体制改革试点领导机构,负责国有资本营运体制改革工作;
成立专门的工作班子,拟定国有资本营运体制改革方案,充分征求各方面的意见,
报政府批准。
进行广泛宣传,动员各个方面积极参与改革;组织各种培训,使参与改革的政
府部门负责人、工作人员和企业领导人认清改革的目的和任务,掌握改革的指导原
则和内容,特别是要熟悉改革方案,明确自己的责任,及时解决遇到的实际问题。
28、积极推进、落实各项改革措施。
组建营运决策会议及其服务机构,按照明确出资人职责和建立法人财产制度的
要求,建立和健全营运决策会议和营运机构的工作制度,明确营运决策会议和营运
机构的权利与义务,理顺它们与政府有关部门的关系。
把建立营运体系和实施经济发展和结构调整规划结合起来,分类分批成立营运
机构,划清营运机构营运国有资本的范围,明确营运机构的责任和考核办法。
根据本地实际情况,也可以通过调整出资关系的办法,将市属国有小企业下放
到区(县)一级,由区(县)政府作为其国有资本的出资人。
29、初步建立国有资本营运体系。
营运决策会议和营运机构按新的方式运作,制定各项规则,把营运方式制度化。

已成立的营运机构要调整国有资本存量结构,提高国有资本营运效率。根据实
际需要,继续组建新的营运机构,逐步涵盖由本级政府营运的全部国有资本。
30、进行国有资本营运体制改革的试点,任务艰巨,意义重大。在实践中,
应按照建立社会主义市场经济体制总目标的要求,从本地实际出发,采取多种形式、
多种办法进行探索,总结经验,不断完善。